УСТАВ И СУДСКА ВЛАСТ

Пише Владан Петров

Ако падне коначна политичка одлука да мењамо Устав у делу који се тиче правосуђа, треба нарочито повести рачуна о чињеници да измене Устава, ма колико квалитетне, неће бити довољне да нам обезбеде независно судство, као и да нема најбољих решења, али једно од најгорих могућих било би да под паролом борбе за европске вредности омогућимо даљу американизацију српског права

1  Политички легитимитет и независност судства. У уставној демократији политичке власти, законодавна и извршна, треба да имају легитимитет, а судска да буде независна. Легитимитет се извлачи из пристанка народа, добијеног на слободним изборима. Независност судства потиче из других извора. Један је устав, који независност судства одређује као темељно начело правне државе и обезбеђује институционалне гарантије те независности. Други је уставна култура, коју одликује „споразум о разумевању“ политичких власти, с једне, и судске, с друге стране. Тај „споразум“ настаје кад се две природно различите власти одрекну својих „егоистичних“ стремљења: извршна власт да стави под „тутелу“ судску; судска да своју независност учини апсолутном и изолује се од осталих власти у држави.
Независност судства, ма колико вредна, није циљ већ средство. Ако судска власт не би била независна, не би могла да врши своју изузетну мисију. Некад се та мисија називала „изрицањем правде“. Данас је то заштита уставности и законитости и људских права и слобода.
2 Раскорак између демократије и правне државе. Србија се изборима научила. Само злонамерни критичари и поједини представници распарчане опозиције могу тврдити да у Србији нема ни демократије у процедуралном смислу ни одређеног нивоа стабилности политичких институција, који одликује демократију у садржинском смислу. С друге стране, као да су управо избори и вишестраначје исцедили „последње капи“ независности судства. Као да ју је више било без избора у режиму једне партије. Демократија и правна држава често не иду руку подруку. У Србији има више демократије него правне државе. Актуелна власт има јак политички легитимитет, потврђен на последњим парламентарним и председничким изборима, али поштовања уставности и законитости још увек нема довољно.
3 Четири уставна питања о судској власти. Премда непроцењиво значајна за правну државу, судска власт је само једним делом уставна материја. Устав треба да пронађе адекватан одговор на четири питања. Прво, да дефинише начела на којима се судска власт темељи и функционише – уставна начела о судству. Друго, да одреди ко бира судије – начин избора судија. Треће, да каже који је највиши суд у земљи. Четврто, да одреди како престаје судијска функција – основи престанка судијске функције. Остала питања, ма колико важна за „практични живот“ правосуђа, уређују се законом и нижим правним актима. Не може све под „уставни шињел“, јер „устав није сваштара“ (в. В. Петров, „Устав није сваштара“, Печат, број 372 од 5. јуна 2015).
4 Недоследност и недореченост начела о судству у нашем уставу. Лазо М. Костић, професор јавног права између два светска рата, лепо је истакао значај уставних начела о судству. Она „представљају гарантије судске објективности и непристрасности. Она нису прокламована у корист судова и судија, већ грађана којима они суде. Највиша добра човекова (част, имовина, па и сам живот) зависе често од судске пресуде: државна политика треба да је удешена тако да у сваком случају победи правда, да пресуда буде одбљесак истинске правде.“ Наш уставотворац је побројао углавном сва начела, разбацавши их по уставном тексту. Није толико у питању лоша систематизација и стилизација норми и номотехничко ошљарење, колико садржинска недореченост и недоследност. На једном месту стоји: „Судови су самостални и независни у свом раду и суде на основу Устава, закона и других општих аката, када је то предвиђено законом, општеприхваћених правила међународног права и потврђених међународних уговора“; на другом: „Судија је у вршењу судијске функције независан и потчињен Уставу и закону“; на трећем: „Судске одлуке се заснивају на Уставу, закону, потврђеном међународном уговору и пропису донетом на основу закона“. Три различите формулације истог појма – судске (реалне и персоналне) независности – у три садржински повезана члана Устава!!!
Искази о начелима устава, самим тим и о судској власти, морају бити углачани и избрушени, речи биране и ниједна сувишна. Устав Србије од 1888. је језгровито и одрешито уређивао независност судства: „Судови су независни. – У изрицању правде они не стоје ни под каквом влашћу, но суде и решавају само по закону. – Никаква државна власт, ни законодавна ни управна, не може вршити судске послове, нити опет судови могу вршити законодавну или управну власт. – Правда се изриче у име Краља.“ Садржина независности судства се од тада унеколико изменила – судови не суде само на основу закона, већ и на основу устава, па и „међународних“ извора – али начин на који је дефинисана у овом уставу је узорит.
5 Слабости начина избора судија у нашем уставу. Друго питање, начин избора судија, у важећем уставу регулисано је, начелно, боље него у Уставу од 1990. Тај устав предвиђао је да судије бира Народна скупштина, што се данас у уставноправној науци сматра најгорим начином, јер носи собом највећи степен политизације и угрожава прокламовану независност судства. Устав од 2006. одредио је да судије на сталну функцију бира Високи савет судства, састављен од осам изборних чланова (шест судија са сталном судијском функцијом и два угледна и истакнута правника – професора правног факултета и адвоката) и три члана по положају (председника Врховног касационог суда, министра правде и председника ресорног скупштинског одбора). Теоријски, избор од стране правосудног савета највише доприноси остварењу судијске независности (Венецијанска комисија).
Ипак, нашем уставном решењу се могу истаћи три суштинска приговора. Прво, ВСС бира само судије за сталну судијску функцију. Лица која се први пут бирају на судијску функцију, на период од три године, бира Народна скупштина на предлог ВСС-а. Дакле, у конституционализацији модела правосудног савета стало се на пола пута: овај орган не бира све судије. Друго, ВСС није састављен искључиво од судија, што и не мора бити, али није добро ни да све његове чланове бира исти, политички орган – Народна скупштина. Треће, „пробни мандат“ први пут изабраних судија противан је природи судијске функције. Према Венецијанској комисији, „предвиђање пробног периода може угрозити независност судија, јер се могу осећати под притиском да одлучују на одређени начин“. Стога Комисија препоручује „да се судије редовних судова бирају трајно до пензионисања“.
Судије треба да бира ВСС. То није потрошено решење, иако је овај орган јавности највероватније познат као главни учесник срамотне „правосудне реформе“ (2008–2012), а не као гарант независности судства. Треба предвидети јединствен начин избора судија, што подразумева и укидање „привремених судија“. Потом, одредити уравнотежен састав ВСС-а (Венецијанска комисија). Не мора у Савету да буде једнак број судија и политички именованих чланова, али не сме бити изразите превласти ни једних ни других. Чланове судије морају бирати судије, а не Скупштина. Треба да остане и један број политички именованих чланова, али њихово политичко својство, односно функција не смеју бити једини чинилац који их препоручује за чланство. Венецијанска комисија саветује да „већина чланова правосудног савета буде изабрана од стране самог судства“, али „да би се обезбедила демократска легитимност правосудног савета, остали чланови треба да буду изабрани између личности са адекватном правном квалификацијом имајући у виду могући сукоб интереса“. То значи да у Савету нема места за народне посланике, а спорно је и чланство министра правде. Председник највишег суда не треба по аутоматизму да буде и председник Савета. Председника, квалификованом већином, треба да бирају чланови Савета.
6 Спорни назив и природа највишег суда. Нејасно је зашто је уставотворац посегао за називом „Врховни касациони суд“. У упоредном праву, постоје два модела организације највишег суда – модел врховног суда и модел касационог суда. Врховни суд пресудом правноснажно решава спор. Касациони суд одлучује о законитости пресуде нижег суда. Незакониту пресуду враћа нижем суду на поновно одлучивање. Називајући највиши суд Врховним касационим судом, уставотворац је „помешао“ ова два модела и ставио законодавца у непријатну позицију или да предвиди суд који има право и да суди у меритуму и да враћа предмете на поновно суђење или да се сам одлучи за један од два могућа модела (М. Станковић). Треба вратити стари назив највишег суда – Врховни суд, а његове надлежности, као и надлежности нижих судова, комплетно, јасно и прецизно треба уредити законом, а не Уставом.
7 Деконституционализација основа за престанак судијске функције. Према важећем уставу, поступак, основи и разлози за престанак судијске функције уређују се законом. Устав Србије од 1990. је уређивао основе за престанак судијске функције и разлоге за разрешење судије. Тако је требало да остане и у важећем уставу. „Деконституционализацијом основа за престанак и разлога за разрешење од функције слаби се положај судства као независне гране власти у систему власти“ (Р. Марковић). Дакле, ако се Устав буде мењао, основи за престанак судијске функције морају се поново конституционализовати. На тај начин ће се ојачати гарантије сталности судијске функције.
8 Уставна култура као процес. Ако се четири питања о судској власти уреде на предложени начин, биће створена солидна нормативна претпоставка за независно судство. Ништа више од тога. Не треба потцењивати моћ устава, али је ни прецењивати. Опште и апстрактне норме устава удаљене су од реалног живота правосуђа. Уз добре уставне гарантије, неопходна је и уставна култура. Уставна култура је највиши облик правне и политичке свести који окупља носиоце државних власти и грађане око фундаменталних вредности друштва. Уставна култура подразумева одустајање од „институционалног егоизма“ уставних чинилаца и њихово јединство у остваривању циљева правне државе. Извршна власт не сме користити реформу правосуђа и устава као „параван“ за налажење нових метода контроле судске власти. Судска власт не сме третирати своју „независност“ као недодирљивост и неодговорност. Грађани треба да траже независно судство, али и да раде на изградњи сопствене правне свести, која ће им помоћи да одговорно користе правне инструменте судске заштите права.
Добре уставне одредбе лакше је написати него изградити уставну културу која одговара правној држави. Друго је процес и не треба га убрзавати због „бриселских“ или сличних стандарда, већ развијати у складу са провереним европским и националним уставним вредностима (в. В. Петров, „Устав и уставни идентитет“, Печат број 480 од 21. јула 2017). Те вредности почивају на принципу „јединства у различитостима“, а не на општеприхваћеним и униформним решењима. Кад би таква решења постојала, судије би се на исти начин бирале у Великој Британији, Немачкој и Француској. У овим стабилним демократијама оне се бирају различито, уз контролисано и одговорно учешће политичких чинилаца.
Ако падне коначна политичка одлука да мењамо Устав у делу који се тиче правосуђа, треба нарочито повести рачуна о следећем. Прво, измене Устава, маколико квалитетне, неће бити довољне да нам обезбеде независно судство. Друго, нема најбољих решења, али једно од најгорих могућих било би да под паролом борбе за европске вредности омогућимо даљу американизацију српског права. Систему ’кочница и равнотежа’, судској пракси као извору права и англоамеричкој концепцији независности судства нема места у нашем правном поретку. То би фатално дезоријентисало наше судство, које се споро опоравља од погубних последица ранијих серијских „правосудних реформи“ („Европа не прихвата американизацију нашег правосуђа“, Политика од 6. августа 2017). Најзад, квалитетне измене Устава могу се спровести ако политичке власти консултују два извора: домаћу уставноправну науку и најновија, синтетизована мишљења Венецијанске комисије о правосуђу. Нема несагласја између ових извора. Ставови су о овим питањима истоветни. Само што чаробне формуле нема. Независност судства у уставу је само правни рам, а на слици се мора непрестано радити. Она увек остаје недовршена и несавршена… јер, судство је правни живот, а услов квалитетног живота његова независност. На том питању стабилне уставне демократије су одавно „дипломирале“. Ми изгледа још нисмо.
Аутор је редовни професор Правног факултета Универзитета у Београду