USTAV I SUDSKA VLAST

Piše Vladan Petrov

Ako padne konačna politička odluka da menjamo Ustav u delu koji se tiče pravosuđa, treba naročito povesti računa o činjenici da izmene Ustava, ma koliko kvalitetne, neće biti dovoljne da nam obezbede nezavisno sudstvo, kao i da nema najboljih rešenja, ali jedno od najgorih mogućih bilo bi da pod parolom borbe za evropske vrednosti omogućimo dalju amerikanizaciju srpskog prava

1  Politički legitimitet i nezavisnost sudstva. U ustavnoj demokratiji političke vlasti, zakonodavna i izvršna, treba da imaju legitimitet, a sudska da bude nezavisna. Legitimitet se izvlači iz pristanka naroda, dobijenog na slobodnim izborima. Nezavisnost sudstva potiče iz drugih izvora. Jedan je ustav, koji nezavisnost sudstva određuje kao temeljno načelo pravne države i obezbeđuje institucionalne garantije te nezavisnosti. Drugi je ustavna kultura, koju odlikuje „sporazum o razumevanju“ političkih vlasti, s jedne, i sudske, s druge strane. Taj „sporazum“ nastaje kad se dve prirodno različite vlasti odreknu svojih „egoističnih“ stremljenja: izvršna vlast da stavi pod „tutelu“ sudsku; sudska da svoju nezavisnost učini apsolutnom i izoluje se od ostalih vlasti u državi.
Nezavisnost sudstva, ma koliko vredna, nije cilj već sredstvo. Ako sudska vlast ne bi bila nezavisna, ne bi mogla da vrši svoju izuzetnu misiju. Nekad se ta misija nazivala „izricanjem pravde“. Danas je to zaštita ustavnosti i zakonitosti i ljudskih prava i sloboda.
2 Raskorak između demokratije i pravne države. Srbija se izborima naučila. Samo zlonamerni kritičari i pojedini predstavnici rasparčane opozicije mogu tvrditi da u Srbiji nema ni demokratije u proceduralnom smislu ni određenog nivoa stabilnosti političkih institucija, koji odlikuje demokratiju u sadržinskom smislu. S druge strane, kao da su upravo izbori i višestranačje iscedili „poslednje kapi“ nezavisnosti sudstva. Kao da ju je više bilo bez izbora u režimu jedne partije. Demokratija i pravna država često ne idu ruku podruku. U Srbiji ima više demokratije nego pravne države. Aktuelna vlast ima jak politički legitimitet, potvrđen na poslednjim parlamentarnim i predsedničkim izborima, ali poštovanja ustavnosti i zakonitosti još uvek nema dovoljno.
3 Četiri ustavna pitanja o sudskoj vlasti. Premda neprocenjivo značajna za pravnu državu, sudska vlast je samo jednim delom ustavna materija. Ustav treba da pronađe adekvatan odgovor na četiri pitanja. Prvo, da definiše načela na kojima se sudska vlast temelji i funkcioniše – ustavna načela o sudstvu. Drugo, da odredi ko bira sudije – način izbora sudija. Treće, da kaže koji je najviši sud u zemlji. Četvrto, da odredi kako prestaje sudijska funkcija – osnovi prestanka sudijske funkcije. Ostala pitanja, ma koliko važna za „praktični život“ pravosuđa, uređuju se zakonom i nižim pravnim aktima. Ne može sve pod „ustavni šinjel“, jer „ustav nije svaštara“ (v. V. Petrov, „Ustav nije svaštara“, Pečat, broj 372 od 5. juna 2015).
4 Nedoslednost i nedorečenost načela o sudstvu u našem ustavu. Lazo M. Kostić, profesor javnog prava između dva svetska rata, lepo je istakao značaj ustavnih načela o sudstvu. Ona „predstavljaju garantije sudske objektivnosti i nepristrasnosti. Ona nisu proklamovana u korist sudova i sudija, već građana kojima oni sude. Najviša dobra čovekova (čast, imovina, pa i sam život) zavise često od sudske presude: državna politika treba da je udešena tako da u svakom slučaju pobedi pravda, da presuda bude odbljesak istinske pravde.“ Naš ustavotvorac je pobrojao uglavnom sva načela, razbacavši ih po ustavnom tekstu. Nije toliko u pitanju loša sistematizacija i stilizacija normi i nomotehničko ošljarenje, koliko sadržinska nedorečenost i nedoslednost. Na jednom mestu stoji: „Sudovi su samostalni i nezavisni u svom radu i sude na osnovu Ustava, zakona i drugih opštih akata, kada je to predviđeno zakonom, opšteprihvaćenih pravila međunarodnog prava i potvrđenih međunarodnih ugovora“; na drugom: „Sudija je u vršenju sudijske funkcije nezavisan i potčinjen Ustavu i zakonu“; na trećem: „Sudske odluke se zasnivaju na Ustavu, zakonu, potvrđenom međunarodnom ugovoru i propisu donetom na osnovu zakona“. Tri različite formulacije istog pojma – sudske (realne i personalne) nezavisnosti – u tri sadržinski povezana člana Ustava!!!
Iskazi o načelima ustava, samim tim i o sudskoj vlasti, moraju biti uglačani i izbrušeni, reči birane i nijedna suvišna. Ustav Srbije od 1888. je jezgrovito i odrešito uređivao nezavisnost sudstva: „Sudovi su nezavisni. – U izricanju pravde oni ne stoje ni pod kakvom vlašću, no sude i rešavaju samo po zakonu. – Nikakva državna vlast, ni zakonodavna ni upravna, ne može vršiti sudske poslove, niti opet sudovi mogu vršiti zakonodavnu ili upravnu vlast. – Pravda se izriče u ime Kralja.“ Sadržina nezavisnosti sudstva se od tada unekoliko izmenila – sudovi ne sude samo na osnovu zakona, već i na osnovu ustava, pa i „međunarodnih“ izvora – ali način na koji je definisana u ovom ustavu je uzorit.
5 Slabosti načina izbora sudija u našem ustavu. Drugo pitanje, način izbora sudija, u važećem ustavu regulisano je, načelno, bolje nego u Ustavu od 1990. Taj ustav predviđao je da sudije bira Narodna skupština, što se danas u ustavnopravnoj nauci smatra najgorim načinom, jer nosi sobom najveći stepen politizacije i ugrožava proklamovanu nezavisnost sudstva. Ustav od 2006. odredio je da sudije na stalnu funkciju bira Visoki savet sudstva, sastavljen od osam izbornih članova (šest sudija sa stalnom sudijskom funkcijom i dva ugledna i istaknuta pravnika – profesora pravnog fakulteta i advokata) i tri člana po položaju (predsednika Vrhovnog kasacionog suda, ministra pravde i predsednika resornog skupštinskog odbora). Teorijski, izbor od strane pravosudnog saveta najviše doprinosi ostvarenju sudijske nezavisnosti (Venecijanska komisija).
Ipak, našem ustavnom rešenju se mogu istaći tri suštinska prigovora. Prvo, VSS bira samo sudije za stalnu sudijsku funkciju. Lica koja se prvi put biraju na sudijsku funkciju, na period od tri godine, bira Narodna skupština na predlog VSS-a. Dakle, u konstitucionalizaciji modela pravosudnog saveta stalo se na pola puta: ovaj organ ne bira sve sudije. Drugo, VSS nije sastavljen isključivo od sudija, što i ne mora biti, ali nije dobro ni da sve njegove članove bira isti, politički organ – Narodna skupština. Treće, „probni mandat“ prvi put izabranih sudija protivan je prirodi sudijske funkcije. Prema Venecijanskoj komisiji, „predviđanje probnog perioda može ugroziti nezavisnost sudija, jer se mogu osećati pod pritiskom da odlučuju na određeni način“. Stoga Komisija preporučuje „da se sudije redovnih sudova biraju trajno do penzionisanja“.
Sudije treba da bira VSS. To nije potrošeno rešenje, iako je ovaj organ javnosti najverovatnije poznat kao glavni učesnik sramotne „pravosudne reforme“ (2008–2012), a ne kao garant nezavisnosti sudstva. Treba predvideti jedinstven način izbora sudija, što podrazumeva i ukidanje „privremenih sudija“. Potom, odrediti uravnotežen sastav VSS-a (Venecijanska komisija). Ne mora u Savetu da bude jednak broj sudija i politički imenovanih članova, ali ne sme biti izrazite prevlasti ni jednih ni drugih. Članove sudije moraju birati sudije, a ne Skupština. Treba da ostane i jedan broj politički imenovanih članova, ali njihovo političko svojstvo, odnosno funkcija ne smeju biti jedini činilac koji ih preporučuje za članstvo. Venecijanska komisija savetuje da „većina članova pravosudnog saveta bude izabrana od strane samog sudstva“, ali „da bi se obezbedila demokratska legitimnost pravosudnog saveta, ostali članovi treba da budu izabrani između ličnosti sa adekvatnom pravnom kvalifikacijom imajući u vidu mogući sukob interesa“. To znači da u Savetu nema mesta za narodne poslanike, a sporno je i članstvo ministra pravde. Predsednik najvišeg suda ne treba po automatizmu da bude i predsednik Saveta. Predsednika, kvalifikovanom većinom, treba da biraju članovi Saveta.
6 Sporni naziv i priroda najvišeg suda. Nejasno je zašto je ustavotvorac posegao za nazivom „Vrhovni kasacioni sud“. U uporednom pravu, postoje dva modela organizacije najvišeg suda – model vrhovnog suda i model kasacionog suda. Vrhovni sud presudom pravnosnažno rešava spor. Kasacioni sud odlučuje o zakonitosti presude nižeg suda. Nezakonitu presudu vraća nižem sudu na ponovno odlučivanje. Nazivajući najviši sud Vrhovnim kasacionim sudom, ustavotvorac je „pomešao“ ova dva modela i stavio zakonodavca u neprijatnu poziciju ili da predvidi sud koji ima pravo i da sudi u meritumu i da vraća predmete na ponovno suđenje ili da se sam odluči za jedan od dva moguća modela (M. Stanković). Treba vratiti stari naziv najvišeg suda – Vrhovni sud, a njegove nadležnosti, kao i nadležnosti nižih sudova, kompletno, jasno i precizno treba urediti zakonom, a ne Ustavom.
7 Dekonstitucionalizacija osnova za prestanak sudijske funkcije. Prema važećem ustavu, postupak, osnovi i razlozi za prestanak sudijske funkcije uređuju se zakonom. Ustav Srbije od 1990. je uređivao osnove za prestanak sudijske funkcije i razloge za razrešenje sudije. Tako je trebalo da ostane i u važećem ustavu. „Dekonstitucionalizacijom osnova za prestanak i razloga za razrešenje od funkcije slabi se položaj sudstva kao nezavisne grane vlasti u sistemu vlasti“ (R. Marković). Dakle, ako se Ustav bude menjao, osnovi za prestanak sudijske funkcije moraju se ponovo konstitucionalizovati. Na taj način će se ojačati garantije stalnosti sudijske funkcije.
8 Ustavna kultura kao proces. Ako se četiri pitanja o sudskoj vlasti urede na predloženi način, biće stvorena solidna normativna pretpostavka za nezavisno sudstvo. Ništa više od toga. Ne treba potcenjivati moć ustava, ali je ni precenjivati. Opšte i apstraktne norme ustava udaljene su od realnog života pravosuđa. Uz dobre ustavne garantije, neophodna je i ustavna kultura. Ustavna kultura je najviši oblik pravne i političke svesti koji okuplja nosioce državnih vlasti i građane oko fundamentalnih vrednosti društva. Ustavna kultura podrazumeva odustajanje od „institucionalnog egoizma“ ustavnih činilaca i njihovo jedinstvo u ostvarivanju ciljeva pravne države. Izvršna vlast ne sme koristiti reformu pravosuđa i ustava kao „paravan“ za nalaženje novih metoda kontrole sudske vlasti. Sudska vlast ne sme tretirati svoju „nezavisnost“ kao nedodirljivost i neodgovornost. Građani treba da traže nezavisno sudstvo, ali i da rade na izgradnji sopstvene pravne svesti, koja će im pomoći da odgovorno koriste pravne instrumente sudske zaštite prava.
Dobre ustavne odredbe lakše je napisati nego izgraditi ustavnu kulturu koja odgovara pravnoj državi. Drugo je proces i ne treba ga ubrzavati zbog „briselskih“ ili sličnih standarda, već razvijati u skladu sa proverenim evropskim i nacionalnim ustavnim vrednostima (v. V. Petrov, „Ustav i ustavni identitet“, Pečat broj 480 od 21. jula 2017). Te vrednosti počivaju na principu „jedinstva u različitostima“, a ne na opšteprihvaćenim i uniformnim rešenjima. Kad bi takva rešenja postojala, sudije bi se na isti način birale u Velikoj Britaniji, Nemačkoj i Francuskoj. U ovim stabilnim demokratijama one se biraju različito, uz kontrolisano i odgovorno učešće političkih činilaca.
Ako padne konačna politička odluka da menjamo Ustav u delu koji se tiče pravosuđa, treba naročito povesti računa o sledećem. Prvo, izmene Ustava, makoliko kvalitetne, neće biti dovoljne da nam obezbede nezavisno sudstvo. Drugo, nema najboljih rešenja, ali jedno od najgorih mogućih bilo bi da pod parolom borbe za evropske vrednosti omogućimo dalju amerikanizaciju srpskog prava. Sistemu ’kočnica i ravnoteža’, sudskoj praksi kao izvoru prava i angloameričkoj koncepciji nezavisnosti sudstva nema mesta u našem pravnom poretku. To bi fatalno dezorijentisalo naše sudstvo, koje se sporo oporavlja od pogubnih posledica ranijih serijskih „pravosudnih reformi“ („Evropa ne prihvata amerikanizaciju našeg pravosuđa“, Politika od 6. avgusta 2017). Najzad, kvalitetne izmene Ustava mogu se sprovesti ako političke vlasti konsultuju dva izvora: domaću ustavnopravnu nauku i najnovija, sintetizovana mišljenja Venecijanske komisije o pravosuđu. Nema nesaglasja između ovih izvora. Stavovi su o ovim pitanjima istovetni. Samo što čarobne formule nema. Nezavisnost sudstva u ustavu je samo pravni ram, a na slici se mora neprestano raditi. Ona uvek ostaje nedovršena i nesavršena… jer, sudstvo je pravni život, a uslov kvalitetnog života njegova nezavisnost. Na tom pitanju stabilne ustavne demokratije su odavno „diplomirale“. Mi izgleda još nismo.
Autor je redovni profesor Pravnog fakulteta Univerziteta u Beogradu