Ко мења Устав Србије?

Први део

Пише Владан Кутлешић

Устав се, као ни други правни акти, не мења у слободној форми и стихијском активношћу

Председник републике је у првом говору после полагања заклетве, а након тога, у кратком року, више пута поновио позив на друштвени дијалог о промени Устава Србије. Како се ради о уставом овлашћеном предлагачу уставних промена и о председнику политичке странке која је на челу коалиције што има потребну већину или може да је обезбеди за усвајање такве промене, могло се закључити да су то биле медијске најаве скорашњег формалног покретања поступка промене устава. Нажалост, не само да се то није догодило већ је једном од изјава (20. јуна) изазвао низ нових и неочекиваних процедуралних и садржинских недоумица које су додатно оптеретиле већ постојећу забуну око промене устава, на првом месту у вези с процедуром, а потом и у вези са садржином.

[restrict]

ТРИ ПАРАЛЕЛНА ПРОЦЕСА Одакле забуне о процедури и у чему се оне огледају? Устав се, као ни други правни акти, не мења у слободној форми и стихијском активношћу, али за разлику од осталих правних аката обично има и једну привилегију, а то је да се о његовој промени јавно говори опрезно и деликатно и о њој не би требало да говоре стручно или политички нерелевантне особе. О томе опширније касније, у вези с помешаним улогама и одговорности.

У овом тренутку у Србији постоје три, споља посматрано, одвојена, различита и независна процеса који се односе на промене Устава. Најстарији је почео пре више од две године међу посланицима Народне скупштине, после једне бизарне расправе у којој је доминирала тема о смањењу броја посланика, а након чега је формирана политички паритетна група за промене политичког система, о чијем раду и саставу се ретко и недовољно објављивало, иако она још увек званично постоји. У вези с овом групом битно је да то није формална процедура промене устава већ општа расправа, чији учесници, бар они који су у јавности помињани, за ту расправу немају довољан политички капацитет, па због тога немају ни релевантан значај. Несхватљиво је да политичке партије из којих су потекли чланови посланици нису као такве, ни претходно у посебном акту или у предизборној кампањи, као ни накнадно, поводом формирања те групе изложиле своја схватања циља промена, што се могло очекивати и што је примерено. Због свега поменутог се вероватно престало о томе говорити у јавности као о релевантној јавној активности. Из оскудних вести могло се сазнати и да у тој групи има и никад прецизно наведених учесника који нису посланици, а које су медији назвали експертима, и за њих није речено да ли су их одредиле странке или неко други. Разлика је битна јер експерт је политички неутралан и објективан врхунски стручњак, док стручњаци које одређују политичке странке то нису, односно не морају бити.

ПОГЛАВЉЕ 23 Други процес у вези с уставним променама одвија се унутар бројних и разноврсних министарстава и других управних и парауправних тела (канцеларија, Акциони тим…) где је пре нешто више од годину дана, у оквиру преговора о Поглављу 23 за придруживање ЕУ, урађен документ који је са процедуралног становишта одлучио и шта и када и како се мења устав. Увид у рад на Поглављу 23 опширно је образложен и илустрован вишебојним и сложеним табелама, које треба да сведоче о значају веома бројних упослених који се нештедимице називају експертима. Но и поред њихових звучних титула, а посебно оних у тзв. невладиним организацијама, мора се указати да су се нашли на терену о коме недовољно знају и да је, најблаже речено, уставно-правно неумесно и неподобно то што су они одлучили и ко ће бити предлагач уставне промене и у ком облику. То што се до сада од тих одлука ништа није остварило – није довољно, зато што је штета од тог незнања потенцијално велика, поред тога што је по себи скандалозна.

Ово указивање није ствар технике или сујете већ ствар политичког капацитета и легитимитета, тако да стручно-технички органи и различите организације не могу одлучивати о питањима тзв. пуне власти, где се очитује суверенитет и легитимитет које имају само политички органи. Дакле, не могу чиновници и експерти да одлуче ни када ће почети, ни ко ће почети, ни када ће бити поједине фазе, а нарочито не могу да одлуче како ће се вршити промена устава. Последња наведена од њихових одлука није, као остале, само неумесан и неподобан правни покушај већ представља озбиљну правно-политичку штету проузроковану незнањем а њене последице могу бити далекосежне, ако би нпр. посланици – политичке странке у Народној скупштини – мислили да то стварно тако мора и једино тако може. То би могло утицати на смањење обима и дубине уставне промене због зазирања од референдума, јер је две трећине одредаба устава могуће променити само после референдума. Дакле, то је други неформални, а поред тога још и неовлашћени покушај промене устава у коме нема ни политичких програма, ни политичких странака, а ни политичара.

Трећи процес, већ смо рекли, започео је председник републике и брзо се установило да он није формално-правне природе него позив на најшири друштвени дијалог о Косову и Метохији и променама Устава. При томе је појаснио да у њему треба да учествују све политичке странке, невладине организације, САНУ и стручна удружења, појединци, дакле сви. Затим је одмах додао да не верује да се може постићи сагласје међу свим тим бројним учесницима, те да у том случају неће бити уставних промена. Дакле, још један неформалан процес, али за разлику од претходна два, овај иницира правно и политички апсолутно релевантна и легитимна особа, али која се уздржава од својих овлашћења као шефа политичке странке са скоро 50 одсто бирачког тела, те овлашћења председника републике, положаја на који је недавно дошао већином од 56 одсто изашлих бирача, као формалног предлагача уставних промена.

НЕПРИХВАТЉИВА ЗАМЕНА УЛОГА Шта је у вези са свим овим процесима спорно?

Свакако није спорно постојање свакојаких политичких акција и потеза, од којих неке могу бити најшире друштвене, а неке у оквиру Народне скупштине. Није спорно ни да у процесима уставних промена учествују и бројни и разноврсни неполитичари – као стручњаци и службеници упослени у државним органима. Није спорно ни учешће бројних и разноврсних тзв. невладиних организација и њихових чланова. И наравно да није спорно учешће САНУ, стручних и научних институција и организација и сваког појединца.

Али је у тренутној ситуацији у Србији спорна, и стручно неприхватљива замена улога и места свих поменутих у тим процесима, као да имају једнаке могућности, па и више од тога,  изједначавање њихових улога и значаја, чак до мере захтева за једногласјем или сагласјем.

Србија је, као и остале савремене државе, политичко-територијална организација у којој државну власт врше од већине изабрани политички представници грађана. У њиховом избору, али и каснијем раду, кључну и још увек незаменљиву улогу, утврђену уставом и бројним законима, имају политичке странке. Та улога се састоји од овлашћења – поверења за мандатни период и од свих врста одговорности, а посебно политичке за вршење власти у том периоду. Тако посматрано, државна власт је јавно-правни однос у коме од већине изабрани представници, који сем ретких изузетака нису неорганизована група појединаца већ политичка организација – странка, док њени чланови у њено име и за њен рачун имају обавезу да одлучују и делају и да за то одговарају. Државна власт је у савременим државама у мандатном периоду увек страначка и већинска, а не општа и друштвена. Политичке странке кад и док представљају мањину грађана, не врше државну власт (што не значи да на њу не утичу), али за последице и не сносе одговорност. Такав механизам политичких процеса у свим системима савремених држава постоји од настанка политичких странака и он нема алтернативе у пракси. Имајући централно и најважније место у политичким процесима, не значи да су политичке странке и једини учесници, већ да има много других који нису странке или нису политичког карактера – од невладиних организација, преко стручних и струковних организација до појединаца. Међутим, сви ти други учесници не да не могу да замене странке зато што нису представничког карактера, него не могу да имају ни равноправну и једнаку улогу са њима, зато што нису никоме и ни на који начин одговорни. Поновимо још једном, сви они су део политичког процеса, али не у одлучујућој позицији него само као коректив, саветодавац и помоћник. Консесуална, нестраначка или е-демократија су само тема дела савремене политиколошке научне и стручне литературе. Неславно је, пре неколико година, завршио покушај да се преко интернета, нестраначким самоорганизовањем, обликује и усвоји Устав Исланда. Исто важи и за тзв. нестраначку и непосредну „демократију друштвених мрежа“, где се савременом технологијом успешно, али само на први поглед прикрива кључна улога већ постојећих политичких странака или организација.

ОДГОВОРНОСТ ВЛАДАЈУЋЕ ПАРТИЈЕ Враћајући се на основну тему, закључимо да у Србији, с обзиром на то да постоји јасно, неспорно и високо легитимисана политичка странка, управо она сама треба да прва, и пре свих других, отворено и прецизно изнесе своје ставове о правцима и циљевима уставних промена. Та обавеза произлази из снажне политичке позиције коју има. То је обавеза која произлази из политичког мандата за владање. Ту своју обавезу не може ни да умањи ни да подели са другим странкама које су тек прешле изборни цензус за парламент или уопште и нису у парламенту, или са невладиним или стручним организацијама. Више од тога, не може ни да услови своје делање постизањем „најширег друштвеног“ сагласја или договора, јер су мандате за одлучивање и владање добили у конкуренцији и изборима, а не дијалогом и договором.

Таква странка то мора да учини прво сама, пре свих других, зато што ће и одговорност носити сама. Тек после тога могу и треба да наступе мањинске политичке странке, експерти и стручне и научне организације и разноврсне тзв. невладине организације и јавно мњење, ако га има. Сви они треба да кажу шта мисле, њихова мишљења треба пажљиво размотрити и проценити, али одлуку мора да донесе онај који одговара, док су сви остали само важни и корисни корективи и саветодавци. Због тога нема и не може да, редовно и уобичајено, буде једногласја или друштвеног сагласја, али не треба ни да га буде, јер би тиме сви изгубили алтернативе и наду да је другачије могуће. Демократије нема без плурализма и разлика, без смене и промене већине и мањине.

Посебно треба поновити да је темељна одредница савремене демократије – вршење власти, да је она представничка и већинска. То значи да се легитимно изабрани носиоци власти не могу ослободити своје обавезе и одговорности позивом на неки облик непосредног одлучивања – нпр. референдум или најшири друштвени дијалог, чак и кад је тема деликатна и високе друштвене важности, каква је свакако тема о статусу Косова и Метохије у Србији или каква је била тема спољног дуга у Грчкој. У Србији не би требало да се понови злоупотреба и манипулација непосредним одлучивањем као у Грчкој, не зато што је то неморално већ зато што се тако ништа не решава, а губи се легитимитет. Мислим да је одлука о смањењу пензија била једнако деликатна и важна и директно је погодила и оштетила много више грађана, а била је представничка, страначка и већинска, а не донета на основу најширег друштвеног дијалога.             

У следећем броју – Како се мења Устав Србије, и какав је уставни положај Косова и Метохије и Војводине

[/restrict]