Ko menja Ustav Srbije?

Prvi deo

Piše Vladan Kutlešić

Ustav se, kao ni drugi pravni akti, ne menja u slobodnoj formi i stihijskom aktivnošću

Predsednik republike je u prvom govoru posle polaganja zakletve, a nakon toga, u kratkom roku, više puta ponovio poziv na društveni dijalog o promeni Ustava Srbije. Kako se radi o ustavom ovlašćenom predlagaču ustavnih promena i o predsedniku političke stranke koja je na čelu koalicije što ima potrebnu većinu ili može da je obezbedi za usvajanje takve promene, moglo se zaključiti da su to bile medijske najave skorašnjeg formalnog pokretanja postupka promene ustava. Nažalost, ne samo da se to nije dogodilo već je jednom od izjava (20. juna) izazvao niz novih i neočekivanih proceduralnih i sadržinskih nedoumica koje su dodatno opteretile već postojeću zabunu oko promene ustava, na prvom mestu u vezi s procedurom, a potom i u vezi sa sadržinom.

[restrict]

TRI PARALELNA PROCESA Odakle zabune o proceduri i u čemu se one ogledaju? Ustav se, kao ni drugi pravni akti, ne menja u slobodnoj formi i stihijskom aktivnošću, ali za razliku od ostalih pravnih akata obično ima i jednu privilegiju, a to je da se o njegovoj promeni javno govori oprezno i delikatno i o njoj ne bi trebalo da govore stručno ili politički nerelevantne osobe. O tome opširnije kasnije, u vezi s pomešanim ulogama i odgovornosti.

U ovom trenutku u Srbiji postoje tri, spolja posmatrano, odvojena, različita i nezavisna procesa koji se odnose na promene Ustava. Najstariji je počeo pre više od dve godine među poslanicima Narodne skupštine, posle jedne bizarne rasprave u kojoj je dominirala tema o smanjenju broja poslanika, a nakon čega je formirana politički paritetna grupa za promene političkog sistema, o čijem radu i sastavu se retko i nedovoljno objavljivalo, iako ona još uvek zvanično postoji. U vezi s ovom grupom bitno je da to nije formalna procedura promene ustava već opšta rasprava, čiji učesnici, bar oni koji su u javnosti pominjani, za tu raspravu nemaju dovoljan politički kapacitet, pa zbog toga nemaju ni relevantan značaj. Neshvatljivo je da političke partije iz kojih su potekli članovi poslanici nisu kao takve, ni prethodno u posebnom aktu ili u predizbornoj kampanji, kao ni naknadno, povodom formiranja te grupe izložile svoja shvatanja cilja promena, što se moglo očekivati i što je primereno. Zbog svega pomenutog se verovatno prestalo o tome govoriti u javnosti kao o relevantnoj javnoj aktivnosti. Iz oskudnih vesti moglo se saznati i da u toj grupi ima i nikad precizno navedenih učesnika koji nisu poslanici, a koje su mediji nazvali ekspertima, i za njih nije rečeno da li su ih odredile stranke ili neko drugi. Razlika je bitna jer ekspert je politički neutralan i objektivan vrhunski stručnjak, dok stručnjaci koje određuju političke stranke to nisu, odnosno ne moraju biti.

POGLAVLJE 23 Drugi proces u vezi s ustavnim promenama odvija se unutar brojnih i raznovrsnih ministarstava i drugih upravnih i paraupravnih tela (kancelarija, Akcioni tim…) gde je pre nešto više od godinu dana, u okviru pregovora o Poglavlju 23 za pridruživanje EU, urađen dokument koji je sa proceduralnog stanovišta odlučio i šta i kada i kako se menja ustav. Uvid u rad na Poglavlju 23 opširno je obrazložen i ilustrovan višebojnim i složenim tabelama, koje treba da svedoče o značaju veoma brojnih uposlenih koji se neštedimice nazivaju ekspertima. No i pored njihovih zvučnih titula, a posebno onih u tzv. nevladinim organizacijama, mora se ukazati da su se našli na terenu o kome nedovoljno znaju i da je, najblaže rečeno, ustavno-pravno neumesno i nepodobno to što su oni odlučili i ko će biti predlagač ustavne promene i u kom obliku. To što se do sada od tih odluka ništa nije ostvarilo – nije dovoljno, zato što je šteta od tog neznanja potencijalno velika, pored toga što je po sebi skandalozna.

Ovo ukazivanje nije stvar tehnike ili sujete već stvar političkog kapaciteta i legitimiteta, tako da stručno-tehnički organi i različite organizacije ne mogu odlučivati o pitanjima tzv. pune vlasti, gde se očituje suverenitet i legitimitet koje imaju samo politički organi. Dakle, ne mogu činovnici i eksperti da odluče ni kada će početi, ni ko će početi, ni kada će biti pojedine faze, a naročito ne mogu da odluče kako će se vršiti promena ustava. Poslednja navedena od njihovih odluka nije, kao ostale, samo neumesan i nepodoban pravni pokušaj već predstavlja ozbiljnu pravno-političku štetu prouzrokovanu neznanjem a njene posledice mogu biti dalekosežne, ako bi npr. poslanici – političke stranke u Narodnoj skupštini – mislili da to stvarno tako mora i jedino tako može. To bi moglo uticati na smanjenje obima i dubine ustavne promene zbog zaziranja od referenduma, jer je dve trećine odredaba ustava moguće promeniti samo posle referenduma. Dakle, to je drugi neformalni, a pored toga još i neovlašćeni pokušaj promene ustava u kome nema ni političkih programa, ni političkih stranaka, a ni političara.

Treći proces, već smo rekli, započeo je predsednik republike i brzo se ustanovilo da on nije formalno-pravne prirode nego poziv na najširi društveni dijalog o Kosovu i Metohiji i promenama Ustava. Pri tome je pojasnio da u njemu treba da učestvuju sve političke stranke, nevladine organizacije, SANU i stručna udruženja, pojedinci, dakle svi. Zatim je odmah dodao da ne veruje da se može postići saglasje među svim tim brojnim učesnicima, te da u tom slučaju neće biti ustavnih promena. Dakle, još jedan neformalan proces, ali za razliku od prethodna dva, ovaj inicira pravno i politički apsolutno relevantna i legitimna osoba, ali koja se uzdržava od svojih ovlašćenja kao šefa političke stranke sa skoro 50 odsto biračkog tela, te ovlašćenja predsednika republike, položaja na koji je nedavno došao većinom od 56 odsto izašlih birača, kao formalnog predlagača ustavnih promena.

NEPRIHVATLJIVA ZAMENA ULOGA Šta je u vezi sa svim ovim procesima sporno?

Svakako nije sporno postojanje svakojakih političkih akcija i poteza, od kojih neke mogu biti najšire društvene, a neke u okviru Narodne skupštine. Nije sporno ni da u procesima ustavnih promena učestvuju i brojni i raznovrsni nepolitičari – kao stručnjaci i službenici uposleni u državnim organima. Nije sporno ni učešće brojnih i raznovrsnih tzv. nevladinih organizacija i njihovih članova. I naravno da nije sporno učešće SANU, stručnih i naučnih institucija i organizacija i svakog pojedinca.

Ali je u trenutnoj situaciji u Srbiji sporna, i stručno neprihvatljiva zamena uloga i mesta svih pomenutih u tim procesima, kao da imaju jednake mogućnosti, pa i više od toga,  izjednačavanje njihovih uloga i značaja, čak do mere zahteva za jednoglasjem ili saglasjem.

Srbija je, kao i ostale savremene države, političko-teritorijalna organizacija u kojoj državnu vlast vrše od većine izabrani politički predstavnici građana. U njihovom izboru, ali i kasnijem radu, ključnu i još uvek nezamenljivu ulogu, utvrđenu ustavom i brojnim zakonima, imaju političke stranke. Ta uloga se sastoji od ovlašćenja – poverenja za mandatni period i od svih vrsta odgovornosti, a posebno političke za vršenje vlasti u tom periodu. Tako posmatrano, državna vlast je javno-pravni odnos u kome od većine izabrani predstavnici, koji sem retkih izuzetaka nisu neorganizovana grupa pojedinaca već politička organizacija – stranka, dok njeni članovi u njeno ime i za njen račun imaju obavezu da odlučuju i delaju i da za to odgovaraju. Državna vlast je u savremenim državama u mandatnom periodu uvek stranačka i većinska, a ne opšta i društvena. Političke stranke kad i dok predstavljaju manjinu građana, ne vrše državnu vlast (što ne znači da na nju ne utiču), ali za posledice i ne snose odgovornost. Takav mehanizam političkih procesa u svim sistemima savremenih država postoji od nastanka političkih stranaka i on nema alternative u praksi. Imajući centralno i najvažnije mesto u političkim procesima, ne znači da su političke stranke i jedini učesnici, već da ima mnogo drugih koji nisu stranke ili nisu političkog karaktera – od nevladinih organizacija, preko stručnih i strukovnih organizacija do pojedinaca. Međutim, svi ti drugi učesnici ne da ne mogu da zamene stranke zato što nisu predstavničkog karaktera, nego ne mogu da imaju ni ravnopravnu i jednaku ulogu sa njima, zato što nisu nikome i ni na koji način odgovorni. Ponovimo još jednom, svi oni su deo političkog procesa, ali ne u odlučujućoj poziciji nego samo kao korektiv, savetodavac i pomoćnik. Konsesualna, nestranačka ili e-demokratija su samo tema dela savremene politikološke naučne i stručne literature. Neslavno je, pre nekoliko godina, završio pokušaj da se preko interneta, nestranačkim samoorganizovanjem, oblikuje i usvoji Ustav Islanda. Isto važi i za tzv. nestranačku i neposrednu „demokratiju društvenih mreža“, gde se savremenom tehnologijom uspešno, ali samo na prvi pogled prikriva ključna uloga već postojećih političkih stranaka ili organizacija.

ODGOVORNOST VLADAJUĆE PARTIJE Vraćajući se na osnovnu temu, zaključimo da u Srbiji, s obzirom na to da postoji jasno, nesporno i visoko legitimisana politička stranka, upravo ona sama treba da prva, i pre svih drugih, otvoreno i precizno iznese svoje stavove o pravcima i ciljevima ustavnih promena. Ta obaveza proizlazi iz snažne političke pozicije koju ima. To je obaveza koja proizlazi iz političkog mandata za vladanje. Tu svoju obavezu ne može ni da umanji ni da podeli sa drugim strankama koje su tek prešle izborni cenzus za parlament ili uopšte i nisu u parlamentu, ili sa nevladinim ili stručnim organizacijama. Više od toga, ne može ni da uslovi svoje delanje postizanjem „najšireg društvenog“ saglasja ili dogovora, jer su mandate za odlučivanje i vladanje dobili u konkurenciji i izborima, a ne dijalogom i dogovorom.

Takva stranka to mora da učini prvo sama, pre svih drugih, zato što će i odgovornost nositi sama. Tek posle toga mogu i treba da nastupe manjinske političke stranke, eksperti i stručne i naučne organizacije i raznovrsne tzv. nevladine organizacije i javno mnjenje, ako ga ima. Svi oni treba da kažu šta misle, njihova mišljenja treba pažljivo razmotriti i proceniti, ali odluku mora da donese onaj koji odgovara, dok su svi ostali samo važni i korisni korektivi i savetodavci. Zbog toga nema i ne može da, redovno i uobičajeno, bude jednoglasja ili društvenog saglasja, ali ne treba ni da ga bude, jer bi time svi izgubili alternative i nadu da je drugačije moguće. Demokratije nema bez pluralizma i razlika, bez smene i promene većine i manjine.

Posebno treba ponoviti da je temeljna odrednica savremene demokratije – vršenje vlasti, da je ona predstavnička i većinska. To znači da se legitimno izabrani nosioci vlasti ne mogu osloboditi svoje obaveze i odgovornosti pozivom na neki oblik neposrednog odlučivanja – npr. referendum ili najširi društveni dijalog, čak i kad je tema delikatna i visoke društvene važnosti, kakva je svakako tema o statusu Kosova i Metohije u Srbiji ili kakva je bila tema spoljnog duga u Grčkoj. U Srbiji ne bi trebalo da se ponovi zloupotreba i manipulacija neposrednim odlučivanjem kao u Grčkoj, ne zato što je to nemoralno već zato što se tako ništa ne rešava, a gubi se legitimitet. Mislim da je odluka o smanjenju penzija bila jednako delikatna i važna i direktno je pogodila i oštetila mnogo više građana, a bila je predstavnička, stranačka i većinska, a ne doneta na osnovu najšireg društvenog dijaloga.             

U sledećem broju – Kako se menja Ustav Srbije, i kakav je ustavni položaj Kosova i Metohije i Vojvodine

[/restrict]