Koliko nam je potrebno narodnih poslanika?

Piše prof. dr Marko Pavlović

Broj poslanika se mora određivati ponajpre prema broju stanovnika i prema prirodi funkcije narodnog poslanika. Iako je narodni poslanik predstavnik cele nacije, on je vezan za određeni krug birača (problemski i teritorijalno). Ako se broj poslanika smanji ispod određenog broja, zadati radijus kretanja za svakoga od njih će se proširiti preko snage prosečnog čoveka i narodni poslanik neće moći da valjano obavlja svoj posao

Već prilikom donošenja najstarijeg, i danas važećeg, Ustava Sjedinjenih Američkih Država, postavilo se i pitanje broja narodnih poslanika. Jedan od „očeva osnivača“ („the founding fathers“) Džejms Medison (u listu „Federalist“, br. 10, od 22. novembra 1787) naveo je da bez obzira na to koliko je država mala, broj članova njenog Parlamenta ne sme biti ispod određenog minimuma „kako bi se zaštitio od tajnih političkih klika“. Takođe, ma koliko država bila velika, broj parlamentaraca ne sme prelaziti određeni maksimum, da bi se Parlament zaštitio „od zbrke mnoštva“.
Parlament čiji je broj poslanika manji od određenog broja dovodi u pitanje svoju reprezentativnost. Kao takav, on je podložan raznim uticajima sa strane. Kada je pod knezom Mihailom donet zakon kojim je smanjen broj poslanika na nešto preko 110, engleski konzul Longvort je tvrdio da je „smanjenjem broja članova Skupštine na 100, Knezu omogućeno da podmićivanjem i zastrašivanjem lakše dobije većinu“. Među manama prekobrojnih parlamenata, takođe se ističe njihova podložnost korupciji.
Da bi se došlo do optimalnog broja narodnih poslanika, u poslednje vreme je lansirana jedna matematička teorija koja sadrži formulu po kojoj optimalan broj poslanika treba da bude „proporcionalan kvadratnom korenu populacije“. Prema Oriol i Geri-Bobo („squere root“) formuli, među državama koje imaju optimalan broj poslanika su Kanada, Nemačka, Finska, Japan, Rusija. Kanadski dvodomni Parlament broji ukupno 413 članova, prema 31 milion stanovnika (u kanadskom Senatu ima 105, a u Donjem domu 308 članova). Nemačka sa oko 82 miliona stanovnika ima Bundestag od 622 člana (299 direktno izabranih i ostalih koje „daju partije“). Rusija ima dvodomni Parlament od 616 članova (450 plus 166), prema 143 miliona stanovnika.
Države sa umereno manjim brojem parlamentaraca od optimalnog su Austrija, Belgija, Danska i Norveška. Austrija, sa oko 8,3 miliona stanovnika ima dvodomni Parlament od 245 članova (62 plus 183). Belgija sa 10,8 miliona stanovnika ima dvodomni Parlament od 221 člana. Norveška sa 4,5 miliona stanovnika ima dvodomni Parlament od 169 članova (s tim što na Donji dom otpada 127 članova).
Države sa abnormalno malim brojem poslanika su Izrael, Novi Zeland, Holandija i ponajpre SAD. Sve ove države imaju do 65 odsto od optimalnog reprezentacionog nivoa. Holandija, sa 16 miliona stanovnika, ima dvodomni Parlament od 225 članova (150 članova u Predstavničkom domu i 75 senatora). SAD imaju, računajući oba doma, 535 poslanika, a prema modelu „ squere root“ Kongres bi trebalo da ima 807 članova. U smanjenom broju poslanika se nalazi glavni razlog krutosti američkih institucija.
U države sa umereno povećanim brojem poslanika, Oriol i Geri-Bobo ubrajaju Irsku i Grčku koja ima 300 članova Parlamenta, prema gotovo 11 miliona stanovnika. Abnormalno veliki broj članova imaju parlamenti Francuske, Italije i Španije. Dvodomni francuski Parlament imao je (1995) 898 poslanika (a danas 920), dok bi za Francusku optimalan broj bio 545 poslanika. Optimalan broj parlamentaraca za Italiju bio bi 570, a ova zemlja ima ukupno 945 poslanika. Dvodomni Kortes ima 614 poslanika, prema 46 miliona stanovnika Španije (u 2008. godini).

IRSKI BROJ
Irska (sa oko 6,2 miliona stanovnika u 2008. godini) je država koja daje primer jednog modela određivanja broja poslanika. Ustavom Irske određen je minimalan i maksimalan broj poslanika prema broju stanovnika. Naime, irskim Ustavom je propisano da se minimalan broj poslanika dobija izborom jednoga na 30.000, a maksimalan broj tako što se jedan poslanik bira na 20.000. Ranije, Ustavom od 1937, Irci su broj poslanika smanjili sa 153 na 138, ali su 60-ih godina taj broj povećali na 144, da bi 1981. godine došli do broja od 166. Sa Gornjim domom, irski Parlament broji 226 poslanika. Na izborima 2002, jedan poslanik se birao na 25.000 građana. Biranje jednog poslanika na oko 25.000 stanovnika je čest slučaj među  članicama Evropske unije. U ovaj krug država, pored Irske, spadaju Danska, Finska, Švedska, Češka, Slovačka, Mađarska, Švajcarska, Bugarska.
Finska sa 5,3 miliona stanovnika ima Parlament od 200 članova. Jednodomni danski Parlament broji 179 članova, prema 5,4 miliona stanovnika. Švedska sa 9,4 miliona stanovnika ima Parlament od 349 članova. Češka sa oko 10 miliona stanovnika ima Parlament od 281 poslanika. Slovačka sa 5,3 miliona stanovnika ima Parlament od 150 poslanika, a Mađarska sa oko 10 miliona stanovnika ima Parlament od 386 članova. Švajcarska, prema svojih 7,3 miliona stanovnika, ima Parlament od 246 članova. Bugarska sa 7,6 miliona stanovnika ima 240 parlamentaraca (s tim što Bugarska ima i Veliku narodnu skupštinu, kao ustavotvornu Skupštinu, koju je 1879. preuzela od Srbije i zadržala do danas).

SLUČAJ NOVOG ZELANDA
Novi Zeland je u XX vek ušao sa 80 članova Parlamenta. Taj broj je počeo postepeno da se povećava od 1969, da bi 1988. godine stigao do broja od 97 članova (uključujući četiri mesta za Maore). U to vreme, kada se načelno otvorilo pitanje broja poslanika u Parlamentu, dve političke partije izjasnile su se za povećanje broja poslanika do 121, odnosno do 125, a dve su se izjasnile za postojeći broj i njegovo postepeno povećanje. Za rešenje ovog pitanja među Novozelanđanima se pojavila studija u kojoj je pitanje broja poslanika sagledano višedimenzionalno, s obzirom na karakter Parlamenta kao „centralne demokratske institucije“. „Potreban broj članova Parlamenta – kaže se u studiji – treba odrediti s obzirom na raznovrsne funkcije Parlamenta i poslanika: a) da predstavljaju izborne jedinice; b) da predstavljaju naciju u celini; v) da obezbede efektivnu vladu; g) da izdaju zakone i kontrolišu rad izvršne vlasti.“
Ističući potrebu povećanja broja parlamentarnih Odbora, kao i potrebu efikasne kontrole izvršne vlasti, pisac novozelandske analize o broju poslanika dolazio je do broja 140 (od postojećih 97 poslanika). Takođe, na osnovu uporednog pregleda, novozelandski analitičar je dolazio do broja 140, napominjući da bi Parlament Novog Zelanda i sa tim brojem poslanika bio „mali u poređenju sa parlamentima sličnih zemalja“. Današnji jednodomni Parlament Novog Zelanda ima po pravilu 120 članova koji se biraju na svake tri godine. Njih 69 bira se po izbornim jedinicama, sedam pripadaju Maorima, a ostalih 51 se biraju proporcionalnim sistemom po partijskim listama.

BRITANSKI SLUČAJ
Krajem devedesetih (1996), u britanskom Parlamentu su se pojavile inicijative za smanjenje broja poslanika koji je od 615 predratnih stigao do broja 651, pokazujući tendenciju rasta ka 659. Jedan predlog, sa ponajviše pristalica, odnosio se na smanjenje broja poslanika do 500. Kao obrazloženje navedeno je da se time izbegava potreba za novom zgradom i da su štedeli na troškovima koje za sobom nosi 159 poslanika sa pomoćnim osobljem. Ankete su pokazivale da 60 odsto članova Parlamenta misli da je broj od 659 poslanika preveliki i da ga treba smanjiti na broj između 450 i 550. Obrazlažući svoj predlog za smanjenje broja poslanika glavni nosilac ideje je navodio da se time šalje signal narodu širom zemlje da su poslanici posvećeni produktivnosti i da daju primer kako da se ona ostvari. Zatim, navodilo se da bi poslanici tako pokazali da čuvaju novac za poreske obveznike: „Količina ušteđenog novca možda ne bi bila prevelika, ali bi uticala na javno mnjenje.“
U prilog smanjenja broja poslanika navođeni su i komparativni podaci: „Sjedinjenim Američkim Državama, sa pet puta većim brojem stanovnika (od Velike Britanije) upravlja 100 senatora i 435 članova Predstavničkog doma. Japan, sa više nego dvostruko većim brojem stanovnika, ima samo 511 članova Parlamenta. U Evropi, samo Nemačka ima više članova Parlamenta, nego što mi (Britanci) imamo – i to samo tri više – premda ima 23.000.000 stanovnika više.“
U vezi sa smanjenjem broja poslanika u britanskom Parlamentu javilo se i nekoliko glasova da bi taj broj trebalo da se prepolovi. Među njima je bio i glas da britanski Parlament treba da ima 300 članova. Ovi predlozi, pak, okarakterisani su kao odveć radikalni. Sve u svemu, na izborima 2010. godine izabrano je 650 poslanika. (Do stagnacije u broju poslanika došlo je ne zbog načelnih i obrazloženih zahteva za smanjenjem, nego zbog stvaranja škotskog Parlamenta.)

SLUČAJ GRUZIJE
Poslednja zemlja u kojoj se javio pokret za smanjenjem broja članova Parlamenta bila je Gruzija. U toj zemlji sa oko pet miliona stanovnika, 2003. godine iznet je zahtev, potkrepljen sa 218.000 potpisa, da se broj poslanika sa 235 svede na „ne više od 150“. O ovom pitanju izjasnila se i Venecijanska komisija koja je u svom mišljenju iznela da se „broj članova parlamenta određuje ustavom s obzirom na specifične nacionalne faktore kao što su veličina populacije i struktura parlamenta“. Broj poslanika gruzijskog Parlamenta je smanjen, ustavnom promenom od 2004, na 150 (do promene je došlo u vreme  predsednika Republike, M. Sakašvilija). Novi broj poslanika je dobijen tako što su ostavljeni poslanici koji se biraju proporcionalnim sistemom, a ukinuto je 85 mesta u Parlamentu koja su popunjavana većinskim sistemom.

ISKUSTVO SRBIJE
Razvitak modernog parlamenta u Srbiji počeo je sa Svetoandrejskom skupštinom (1858), sa poslanicima biranim na svakih 500 poreskih glava po jedan, i velikim brojem virilnih poslanika (poslanika po položaju). Već na mnogoljudnoj Svetoandrejskoj skupštini bilo je „prepirke“ oko toga da se smanji broj poslanika, pa su mnogi od naroda izabrani poslanici „s ekonomije, da se manje iz kase troši“ složili se „s činovnicima i sveštenicima, koji su gotovo svi hteli da ne bude na 500 glava poreski jedan poslanik, što bi po ondašnjem računu danak plaćajući dalo 377 poslanika, nego na hiljadu jedan, što bi broj poslanika upola smanjilo.“
Na Preobraženskoj skupštini 1861, smanjen je broj poslanika tako što je propisano da se jedan poslanik bira na 2.000 umesto na 1.000 „poreskih glava“, kao što je to bilo po prethodnom zakonu. Smanjenje broja poslanika u odnosu na Svetoandrejsku skupštinu, čuveni Slobodan Jovanović je ocenjivao ovako: „Miloš je načinio Skupštinu dva puta, a Mihailo četiri puta manjom nego što je želela Svetoandrejska skupština. Ona je držala da snaga Skupštine leži u njenom broju, ali Mihailo nije mario za te velike skupštine koje brzo dobijaju narav gomile. On je hteo male skupštine, kojima je lakše rukovati.“ Sam Mihailo je smanjenje broja poslanika obrazlagao time da je broj poslanika po prethodnom zakonu „teretan samom narodu prema našoj maloj otadžbini”. Ipak, knez Mihailov broj od oko 120 poslanika nije bio mali prema zemlji od oko 1,1 miliona stanovnika. Sedamdesetih godina broj poslanika je neznatno povećan na 129 (97 izbornih i 32 naimenovih). Ustavom od 1901. godine broj poslanika je određen na 130. Pod Ustavom Srbije od 1903. godine broj poslanika (određivan i dalje prema broju poreskih obveznika), od 1903. do 1912. godine, bio je 160, a 1912. godine broj poslanika (s obzirom na novi proračun) povećan je na 166. Prema popisu iz 1905, Srbija je imala 2,7 miliona stanovnika.
Najvažniji faktor za određivanje broja poslanika je sama priroda funkcije narodnog poslanika. Ponajbolju definiciju te funkcije dao je, pre 150 godina, Todor Tucaković. Naime, 1861, ovaj nesuđeni predsednik Preobraženske skupštine, izašao je „pred astal, nasloni se nazad rukama i onda će viknuti: A ja vam, braćo, velim da što god ko ima na srcu, neka baš ovde u Skupštini iznese, svaki predlog, žalbu ili želju. Zato smo se mi ovde i sakupili da kažemo u ime naroda šta imamo. Mi smo svaki, braćo, obesili bar po tri hiljade glava o vrat, i mi moramo ovde pravo raditi i govoriti.“ Kada se ima u vidu Tucakovićeva izvanredna slikovita definicija poslanika koji je izborom o svoj vrat „obesio“ sudbine hiljade birača, onda svako proizvoljno određivanje broja poslanika nije ništa drugo nego izraz politikanstva ili laičke nadmenosti.
Broj poslanika se mora određivati ponajpre prema broju stanovnika i prema prirodi funkcije narodnog poslanika. U stvari, iako je narodni poslanik predstavnik cele nacije, on je vezan za određeni krug birača (problemski i teritorijalno). Smanjivanje broja poslanika ima za posledicu širenje zadatog radijusa kretanja za jednog poslanika. Ako se broj poslanika smanji ispod određenog broja, zadati radijus kretanja za svakoga od njih će se proširiti preko snage prosečnog čoveka i narodni poslanik neće moći da valjano obavlja svoj posao.
Praćenje problema pojedinaca i grupa, i traženje rešenja za te probleme je glavna uloga narodnog poslanika. Narodni poslanik je pčela radilica jednog pravnog poretka. On treba sve da vidi i sve da zna o stanju stvari u svim sferama života, i da za sve traži rešenje i usavršenje. S obzirom na to, narodni poslanik je „brižna mati“ svakodnevnog života. Kada negde nešto zapne u nekom sektoru uprave ili u nekom sektoru pravosuđa, on odmah – sam ili sa grupom narodnih poslanika – treba da alarmira nadležnog ministra poslaničkim pitanjem, anketom, istragom ili interpelacijom. Tamo gde su poslanici „odvojeni“ od svakodnevnog života građana, država je osuđena na tavorenje i propadanje. Gde su poslanici trutovi, tu je rečju Bože Grujovića (1805), „umreo vilajet“.
Srbija, prema poslednjim proračunima (en.wikipedia-Serbia), ima oko 7,3 miliona stanovnika, ali bez 200 hiljada interno raseljenih lica sa Kosmeta (i bez „Kosova“ gde po proceni CIA-e ima 1,8 miliona stanovnika). Bilo koji od pomenutih brojeva stanovnika Srbije da se uzme, kada se njen Parlament stavi u uporedni kontekst mogu se naći razlozi za njegovo smanjenje, i to za nekih desetak poslanika. Ali, ako bi na Srbiju primenili irski model, broj od 250 poslanika bio bi nedovoljan. Sve u svemu, Srbija danas nema problem sa brojem poslanika. Srbija ima problem sa tim što nema pravih poslanika, niti pravog Parlamenta. I poslanici i Parlament su puke imitacije ovih ustanova koje su davno preuzete sa Zapada, izgubljene u komunizmu, i pre dve decenije vaspostavljene. Da Srbija nema (pravih) poslanika najbolje svedoči činjenica da od ustanovljenja interpelacije, gotovo pre pet godina (Ustavom od 2006), ovo najmoćnije redovno sredstvo kontrole vlade nije upotrebljeno nijedanput! Parlament koji ne vrši kontrolu vlade je parlament koji nema problem broja, nego problem svrhe postojanja.