Treba li Srbija da menja svoj ustav?

Piše Darko Simović

Konsolidovanje demokratskog sistema nije moguće u miljeu otvorenog državnog pitanja. Razume se, ustavna konsolidacija može uslediti tek nakon zaokruženog procesa demokratske konsolidacije

Postkomunističko iskustvo Srbije svedoči o izrazitoj ustavnoj rigidnosti koja nije svojstvena državama u tranziciji. U Srbiji od 1990. godine, izuzev donošenja novog ustava 2006, nema drugih pokušaja ustavne revizije. Akcioni plan za poglavlje 23 u procesu pristupanja Srbije Evropskoj uniji predviđa promenu Ustava u sferi pravosuđa do kraja 2017. godine. Političke okolnosti ukazuju na nerealnost blagovremenog ostvarenja tog cilja, te se sasvim opravdano postavlja pitanje o uzrocima postojeće ustavne rigidnosti.

RAZLOZI USTAVNE RIGIDNOSTI Više je faktora, ali tri se izdvajaju po svom značaju: 1) nerešeno državno pitanje; 2) primarno zaštitna funkcija srpskih ustava iz 1990. i 2006. godine; i 3) pretežno autoritarna ustavna tradicija.

Od donošenja prvog postkomunističkog ustava državno pitanje u Srbiji je otvoreno i bez izgleda da uskoro bude razrešeno. Iako neposredno nije učestvovala u ratovima na tlu bivših jugoslovenskih republika, sudbina prekodrinskih sunarodnika bila je glavna politička tema u Srbiji sve do kraja 1995. godine kada su okončani oružani sukobi u Hrvatskoj i u Bosni i Hercegovini. Potom je albanska nacionalna manjina na Kosovu i Metohiji krenula u nasilno ostvarivanje svojih secesionističkih namera, koje su nakon vojne agresije NATO-a 1999. godine faktički i ostvarene. Početak 21. veka donosi i neizvesnost u pogledu opstanka zajedničke države sa Crnom Gorom, što je samo dodatno usložnjavalo već dovoljno komplikovane političke prilike u Srbiji. Istupanjem Crne Gore iz državne zajednice 2006. godine državno pitanje u Srbiji nije konačno rešeno, jer je sudbina Kosova i Metohije i dalje neizvesna i u rukama međunarodne zajednice.

Ukoliko su politički procesi u jednoj državi neprestano opterećeni rešavanjem državnog i nacionalnog pitanja, ionako nestabilni demokratski poredak u tranziciji ne može biti konsolidovan. Konsolidovanje demokratskog sistema nije moguće u miljeu otvorenog državnog pitanja, budući da traganje za razrešenjem problema državnosti stavlja u drugi plan ostale društvene i političke procese. Zahtevi demokratske procedure, kao i ljudska prava, neretko postaju suvišan bagaž pri rešavanju državnog pitanja. Razume se, ustavna konsolidacija može uslediti tek nakon zaokruženog procesa demokratske konsolidacije.

[restrict]

ZAŠTITNIČKO-INTEGRATIVNA FUNKCIJA USTAVA Premda svaki ustav ima više socioloških funkcija, u Ustavu Srbije od 1990, kao i u njegovom nasledniku iz 2006. godine, dominira zaštitničko-integrativna funkcija. Prvim postkomunističkim ustavom Srbija se institucionalno pripremila za sve izvesniji raspad SFRJ, a jedan od primarnih zadataka bio je da se centralizovanjem republičke vlasti zaustavi dezintegracija Srbije po liniji autonomnih pokrajina, koje su Ustavom SFRJ iz 1974. godine dobile elemente državnosti i samo nominalno imale različit status od socijalističkih republika. Ustav iz 2006. godine je, bar po rečima tadašnjih nosilaca političke vlasti, trebalo da potvrdi teritorijalni integritet Srbije i da zajemči suštinsku autonomiju za Kosovo i Metohiju. Zbog prevashodno zaštitne funkcije ustava, proklamuje se izrazito zahtevan revizioni postupak koji, predviđanjem obaveznog referenduma o ustavnim promenama, onemogućava olako i neodgovorno intervenisanje promenljive parlamentarne većine u ustav.

Međutim, s obzirom na potpunu nestabilnost društvenog i političkog okruženja i imajući u vidu činjenicu da je ustav donet da zadovolji potrebe jednog prelaznog perioda, nije trebalo ustanovljavati tako zahtevan i težak, a pri tome prema Ustavu iz 1990. godine i jednoobrazan, postupak ustavne revizije. Čvrsti institucionalni aranžmani mogu biti značajna prepreka procesu demokratske rekonstrukcije društva u tranziciji. Revizioni postupak prema Ustavu iz 2006. godine je manje zahtevan, uz to i diversifikovan na lakšu i težu proceduru, ali se i dalje pretežniji broj ustavnih normi menja na referendumu od strane građana.

USTAVNA TRADICIJA Premda je u ovom nizu najmanje značajna, jednim delom i ustavna tradicija Srbije ne doprinosi većoj ustavnoj fleksibilnosti koja bi podrazumevala pravovremeno prilagođavanje najvišeg pravnog akta promenljivoj društvenoj realnosti. Iako je, bar nominalno, promenila mnoge ustave, modernu dvovekovnu istoriju Srbije obeležila je autoritarna ustavnost, sa retkim i kratkotrajnim periodima uzorne liberalno-demokratske ustavnosti. Takva ustavna tradicija doprinela je razvijanju pravne svesti koja ustav doživljava primarno kao nužnu dekoraciju autoritarne političke vlasti, a ne kao akt njenog ograničenja. Budući da se ustav ne doživljava kao akt delotvornog ograničenja političke vlasti, koji je u stanju da korenito transformiše društvenu realnost, ne čudi saznanje da se ustavnim promenama ne posvećuje dužna pažnja.

SLABOSTI USTAVA IZ 2006 Mnogo razloga ukazuje na to da Ustav Srbije treba menjati. Ne postoji nijedan deo Ustava za koji bi se reklo da potpuno zadovoljava standarde savremenog demokratskog konstitucionalizma i koji ne bi trebalo korigovati. Za razliku od ustavotvorca iz 1990. godine pred kojim je stajao nezahvalan poduhvat konstrukcije potpuno novog društva i koji je u nomotehničkom smislu iznedrio zanatski besprekoran akt, ustavotvorac iz 2006. imao je unekoliko lakši zadatak, jer je mogao sagledati dotadašnje iskustvo postkomunističkog konstitucionalizma, kao i sva njegova lutanja i promašaje. Ipak, ustavni momenat nije iskorišćen na pravi način, a Ustav od 2006. godine će ostati upamćen, po rečima Ratka Markovića, kao pravno i jezički najnepismeniji tekst u ustavnoj istoriji Srbije. Reč je o aktu koji predstavlja donekle osavremenjenu verziju Ustava iz 1990, ali koji istovremeno predviđa i rešenja kojima se čini korak unazad u odnosu na već dosegnute standarde liberalno-demokratskog konstitucionalizma.

Ustav je, pomenimo samo neke njegove slabosti: doveo u pitanje slobodan mandat poslanika; ustanovio privremene, tzv. probne sudije na tri godine; predvideo politizovan način konstituisanja Visokog saveta sudstva; uvođenjem mogućnosti reizbora sudija Ustavnog suda oslabio institucionalna jemstva nezavisnosti ovog organa; dupliranjem broja građana neophodnih za podnošenje zakonodavne inicijative otežao učešće građana u zakonodavnom procesu itd. Osim toga, premda proklamuje da je Republika Srbija zasnovana na socijalnoj pravdi, Ustav je neoliberalnog karaktera na polju proklamovanih ljudskih prava, koja su u pojedinim segmentima vidno restriktivnije postavljena nego u prethodnom ustavu.

PREAMBULA No ovaj ustav prevashodno se prepoznaje po svojevrsnoj političkoj bajalici o suštinskoj autonomiji Kosova i Metohije koja nanosi više političke štete od koristi. Naime, ustavotvorci iz 2006. godine smišljeno su poturili besmislicu da taj akt predstavlja neprobojnu branu obezbeđenja teritorijalnog integriteta Srbije. Ustav Srbije iz 1990. takođe je izričito predviđao teritorijalnu autonomiju za Kosovo i Metohiju, tako da novi ustav predviđa razliku samo u tome što bi ta teritorijalna autonomija trebalo da bude suštinska. Reč je o nevešto osmišljenoj političkoj frazi koja je nagovestila uveliko okasnelu volju za popravljanje položaja južne srpske pokrajine u okviru ustavnog sistema Srbije. Međutim, ostalo je nejasno šta ta suštinska autonomija podrazumeva, a razvoj političkih događaja, nakon briselskih sporazuma, neumitno doprinosi zaokruživanju suverenosti tzv. Republike Kosovo. „Taj pojam u nameri da sačuva KiM Srbiji nije mogao koristiti. Kome jeste i kakvo je njegovo značenje najbolje se videlo u februaru 2008. kada je takozvana država Kosovo, svoju ’suštinsku autonomiju’ nazvala pravim imenom – nezavisnost“ (V. Petrov).

DILEMA: MENJATI ILI NE MENJATI USTAV? Srpskom ustavnom pitanju danas moguće je pristupiti na tri načina.

Prvo gledište počiva na uverenju da ustav treba konzervirati u postojećim okolnostima kada je sudbina Kosmeta krajnje neizvesna, jer bi nova ustavna rešenja bila dirigovana spolja i podređena evropskom putu Srbije. Ustav se određuje kao poslednja brana Kosmeta, a svaka njegova promena stvarala bi rizik po teritorijalni integritet Srbije. Međutim, naše skorašnje iskustvo jasno ukazuje na to da je konzerviranje nerealnog ustavnog stanja unekoliko pogrešno opredeljenje. Naime, Ustav Srbije iz 1990. godine nastojao je da već uveliko odmakle dezintegracione procese zaustavi snažnom centralizacijom republičke vlasti. Autonomne pokrajine, od konstitutivnih elemenata federacije, čiji je status bio uređen saveznim ustavom, postaju kreacija republičke ustavnosti i gube status teritorijalnih jedinica u kojima se vrši državna vlast. No u Autonomnoj Pokrajini Kosovo i Metohija nije konstituisana teritorijalna autonomija saglasno Ustavu iz 1990. godine. Srbija nije bila u stanju da integriše albansku nacionalnu manjinu u jedinstveni pravni poredak. Istrajavajući na tadašnjem statusu autonomnih pokrajina, srpska vlast je nenamerno postala saučesnik u rasplamsavanju separatizma koji je 1998. godine prerastao u otvorenu oružanu pobunu Albanaca. Neadekvatno rešavanje kosovskog problema izazvalo je intervenciju NATO-a koja se završila okupacijom ove srpske pokrajine i uvođenjem misije Ujedinjenih nacija na osnovu čega je ona izdvojena iz pravnog poretka Srbije. Suprotno očekivanju, centralizacija vlasti nije dovela do političke stabilnosti, već je samo dodatno podstakla i ubrzala dalje dezintegrisanje Srbije. Otuda, primat treba dati kreativnoj funkciji ustava i nastojanju da se konzistentno definiše orijentacija ka budućnosti, a ne da njegovim konzerviranjem dopustimo društvenoj realnosti da obesmisli ustavna rešenja i da ih sama nametne. Ustav treba da projektuje budućnost, a ne, obrnuto, da društvena realnost nameće ustav.

Drugi pristup ustavnom pitanju Srbije podrazumevao bi donošenje potpuno novog ustava. Posmatrano sa čisto pravnog stanovništva, takvo rešenje bilo bi celishodnije, ali imajući u vidu nepostojanje ni elementarnog društvenog konsenzusa o mnogih segmentima ustavne materije, izvesno je da u ovom političkom periodu Srbija ne bi dobila ustav po svojoj meri. Pokušaj sveobuhvatnog rešavanja ustavnog pitanja u Srbiji ne bi imao dugoročnije rezultate, a donošenje novog ustava, u miljeu nerešenog državnog pitanja, moglo bi se smatrati i vidom političkog egzibicionizma.

Prema tome, preostaje onaj treći, središnji put koji podrazumeva fazne i parcijalne korekcije Ustava u cilju njegovog poboljšanja i prilagođavanja potrebama srpskog društva. Takvo opredeljenje upućuje na postupno postizanje političkog konsenzusa o spornim delovima ustavne materije. Pozitivni efekti ovakvog pristupa su dvojaki. S jedne strane, Srbija bi postepeno dobijala ustavna rešenja po svojoj meri i u skladu sa svojim identitetom, a istovremeno bi se menjala postojeća pravna kultura u kojoj ustav od običnog lista hartije i dekoracije postaje akt konstituisanja demokratskog poretka i delotvornog ograničavanja državne vlasti. Povremenim učešćem građana na referendumu u revizionom postupku sricala bi se azbuka demokratske ustavne kulture.

Beskompromisno braniti pravni akt nespornih slabosti i očiglednih propusta, pod velom očuvanja ustavne fikcije o suštinskoj autonomiji Kosova i Metohije, sa stanovišta nauke i struke ravno je hipokriziji, a sa stanovišta nacionalnih interesa jednako je malicioznosti. Ustav ne treba menjati zbog zahteva koje nameće proces evropskih integracija već zbog nas samih, jer kvalitet ustavnog teksta svedoči o pravnoj kulturi i političkoj zrelosti jednog društva.

Jer „narod ima pravo da u svako doba preispita, popravlja i menja svoj ustav“ (Deklaracija prava čoveka i građanina iz francuskog Ustava od 1793. godine). 

Autor je redovni profesor Ustavnog prava na Kriminalističko-policijskoj akademiji i predsednik Srpskog pravničkog kluba

[/restrict]