Nova briselska rašomonijada

Piše prof. dr Ratko Marković

Dva su izbora za kosmetske Srbe – albanizacija na Kosovu ili evakuacija sa Kosova. ZSO je, i s ovako potkresanim i ubogim ciljevima (nadležnostima) u već uveliko samostalnoj „Republici Kosovo“, kakva-takva smetnja tim izborima

Čudna je sudbina svih briselskih sporazuma o pravnoj potvrdi osamostaljivanja Kosmeta od Srbije, sve do ovog poslednjeg.

O tome šta oni sadrže i šta znače više se, u dvostranim pregovorima uz posredovanje EU, veruje predstavnicima one druge strane, pošto se svaka od njih hvali lažnim uspesima koje je postigla na račun one druge. Kad srpski političar kaže da je konkretnim sporazumom dobila srpska strana, a nije jasno šta to može dobiti kad posrednik u pregovorima smatra da Kosmet više nije u Srbiji, u to će poverovati mali broj Srba, pre svega onih kosmetskih. Ali će se s tim da je kosmetskim Srbima dato pravo da nesmetano održavaju svoje posebnosti u odnosu na većinski albanski narod, složiti većina kosmetskih Albanaca. Kad albanski političar izjavi da je sporazumom upotpunjen, čak zaokružen suverenitet i teritorijalni integritet „Republike Kosovo“, većina Srba smatraće da je to istina, dok će većina kosmetskih Albanaca smatrati da se suverenitet i teritorijalni integritet njihove države kruni i krnji. Ali, kad u vezi s najnovijim briselskim Sporazumom (od 25. avgusta ove godine) o Zajednici srpskih opština na Kosovu (ZSO), jedan albanski političar kaže da je Kosovo njime razvodnjilo svoj državni suverenitet, a da su kosmetski Srbi postali „pravni entitet“ koji je dobio teritorijalnu autonomiju, s tim će se složiti najveći broj kosmetskih Albanaca, ali će mu prvi put poverovati i jedan broj kosmetskih Srba, posebno kad kaže da u Sporazumu piše da će kosmetski Srbi preko ZSO „uspostaviti… kanal komunikacije i sa Vladom Srbije“! Time se potvrđuje davnašnje uverenje da je ključ uspešnosti svakog sporazumevanja u tome da ne može samo jedna strana izlaziti kao dobitnik, a druga kao gubitnik, nego da se dobici i gubici moraju što je moguće ravnomernije raspodeliti na sporazumevajuće strane. Šteta je što se briselski sporazumi nikada nisu držali toga nauka.

[restrictedarea]

POGREŠNI UTISCI VETONA SUROIJA

Izgleda da je ove oprečne utiske u jednoj i drugoj javnosti proizveo članak Vetona Suroija, čiji je prevod objavljen u „Politici“ od 29. avgusta ove godine. Nažalost, reč je samo o utiscima, jer se većina tvrdnji u tom članku zasniva na pogrešnim tumačenjima teksta Sporazuma i otuda pogrešnim zaključcima. Ali se, makar od strane autora i nenameran, propagandni efekat tog članka ne može zanemariti, zato što će se njime jedan broj kosmetskih Srba pridobiti za rešenja iz Sporazuma o ZSO i, uopšte, omekšaće za sasvim izvesne predstojeće ustupke državnosti Kosova, sve do onog konačnog, pravno obavezujućeg sporazuma o dobrosusedskim odnosima, koji će značiti neformalno priznanje državnosti Kosova od strane Srbije.

Osnovna greška V. Suroija je što on izjednačuje ZSO, kao oblik organizovanja jedinica lokalne samouprave na Kosmetu na osnovu etničkog merila, sa teritorijalnom autonomijom, koja je, pojmovno i suštinski, različita forma vertikalne organizacije države od lokalne samouprave. Krajnje pojednostavljeno kazano, lokalna samouprava je pravo stanovnika lokalnih jedinica da sami ili međusobno udruženi samostalno odlučuju (u zakonskim granicama) o pitanjima od lokalnog značaja, dok je teritorijalna autonomija pravo stanovnika autonomnih jedinica (čija je teritorija, po pravilu, veća od teritorije lokalnih jedinica) da u oblasti svojih nadležnosti budu sami sebi zakonodavac (pored zakonodavca države). Suroija zavodi na pogrešan zaključak izraz „pravni entitet“ („legal entity“) iz Sporazuma, koji ne znači ništa više od toga do da ZSO ima ograničenu pravnu sposobnost, pravni subjektivitet, tj. da je nosilac prava i obaveza koje joj dodeljuju propisi. Ipak, ZSO ima neka prava koja nemaju opštine uzete pojedinačno, ali su sva ona iz delokruga lokalne samouprave, za koji inače važi načelo samoorganizovanja lokalnih jedinica za njihovo obavljanje. Ako, po ugledu na ustavno uređenje BiH, Suroi smatra da su pojmovi „pravni entitet“ iz Sporazuma i „entiteti“ iz Ustava BiH isti, on je onda pogrešno razumeo njihovo značenje. Entiteti u BiH su dve članice jedne realne unije, što je BiH u osnovi, snabdevene kompletnim državnim funkcijama, povezane samo krugom zajedničkih poslova (otuda „realna“ unija) i zajedničkim organima koji o dobrom broju tih poslova odlučuju na osnovu istovetnog glasanja predstavnika dva „entiteta“. Ali, kad smo već kod semantike, reč „entitet“ je u državnopravnoj terminologiji izum prevrtljive američke diplomatije. Ona može značiti sve i ujedno ne značiti ništa posebno, s tim što je dobra za prikrivanje pravog značenja i za zamućivanje smisla u nauci odavno ustaljenih i jasnih pojmova, o kojima nema sporova između ljudi koji znaju struku i imaju poštene namere.

 

VLAST ILI NADGLEDANJE

Suroi, sve vreme u zabludi o značenju nebuloze „pravni entitet“, preteruje u oceni domašaja „ciljeva“ („objectives“) ZSO, na osnovu kojih će se njenim statutom utvrditi njene konkretne nadležnosti. Reč je o još jednoj američkoj nebulozi, koja bi trebalo da drži u nedoumici sporazumevajuće strane o tome koji sve poslovi i nadležnosti potpadaju pod određene ciljeve. Svi se oni svode na to da ih ZSO u „vršenju javnih službi i pružanju usluga“ (što bi bila njihova zajednička društvena suština), a u cilju „jačanja lokalne demokratije“, vrši metodom uvida, nadgledanja nad njihovim obavljanjem, a ne i nadzora i kontrole nad njihovim obavljanjem, pogotovo ne primenom meritornih kontrolnih ovlašćenja, zašta je nadležna jedino država („Republika Kosovo“). Za Suroija je imenica „nadgledanje“, „posmatranje“ („overview“) već vlast, a kad joj prethodi još i pridev „potpun“ („full“), za njega je to isto što i državna vlast. Suroi previđa da se osnovni društveni odnosi u svim opštinama u „Republici Kosovo“ uređuju zakonima i drugim državnim propisima, a da ZSO nema nikakvu normativnu vlast. Čak i njeno pravo da predlaže izmenu postojećih zakona (ne i donošenje novih) mnogo je manje od zakonodavne inicijative koja pripada svakom pojedinačnom poslaniku, jer ono nije generalno, nego se tiče samo „zakona i propisa od interesa za postizanje njenih ciljeva“. Po istom osnovu ograničeno je i njeno pravo da pokreće sudske postupke i da bude u njima učesnik, bilo da je reč o redovnim sudovima, bilo o Ustavnom sudu. Takvo pravo ima svaka opština pojedinačno u svim državama sa razvijenom lokalnom samoupravom i sa ustavnim sudstvom. Sama ZSO nema nikakva kontrolna ovlašćenja, u smislu izricanja kazni (preko svojih organa) onima koji povređuju njenu nadležnost. Njeno ovlašćenje „nadgledanja“ podrazumeva više pravo upozoravanja, ukazivanja na nepravilnosti i javnog žigosanja onih koji ometaju rad njenih organa, a tek u krajnjem slučaju pravo pokretanja postupka pred sudovima za sankcionisanje nezakonitosti. Sva ta ovlašćenja su po svom karakteru bliža ombudsmanovim ovlašćenjima, nego nosiocima efektivne vlasti. U Sporazmu ne postoji ni odredba na koju bi se Suroi mogao pozvati koja bi značila da je ZSO „kanal komunikacije s Vladom Srbije“, jer se ova u Sporazumu nigde i ne spominje (Republika Srbija spominje se samo jednom i to posle domaćih i međunarodnih organizacija kojima se dopušta da pružaju finansijsku pomoć ZSO).

Nije jasno gde je to Suroi u Sporazumu pročitao da administrativno osoblje ZSO „potpada pod zakon o državnoj upravi”, kad u Sporazumu piše da ono ima „status zaposlenih (‚employment status‘) u skladu sa zakonima Kosova, uključivši Zakon o radu i Zakon o državnoj službi“. Ova odredba samo znači to da se dva imenovana zakona primenjuju supsidijarno, znači samo u slučajevima kad postoje praznine u propisima o ZSO kojima se, između ostalog, uređuje i položaj zaposlenih u njoj. Inače, Suroiju je teza o primenjivanju Zakona o državnoj službi (državnim službenicima) potrebna da bi potkrepio svoju tvrdnju o tome kako „pravni entitet“ podrazumeva „teritorijalnu autonomiju“.

Međutim, Suroi čini najveći previd kad tvrdi da će „vlasti“ ZSO „određivati ekonomski razvoj, prostorno planiranje, obrazovanje, zdravstvo…“, da one mogu „blokirati izvršenje odluka na svojoj teritoriji“ ili da „potpuno ospore“, ili da „traže izmenu“ „odluka donetih na centralnom nivou“, „ili da urade sve tri stvari odjednom“. Da se ne zna čije su to tvrdnje, pomislilo bi se da je reč o nekom srpskom političaru, učesniku razgovora na visokom nivou u Briselu, koji se pred srpskom javnošću kočoperi i šepuri uspesima koje je srpska strana postigla u pregovorima, a koji najčešće imaju slaba ili nemaju nikakva uporišta u istini. Suroi, u stvari, sve vreme pogrešno razume značenje sibilske reči „overview“ iz američkog engleskog jezika (a iz te političke i diplomatske kuhinje izišli su svi tekstovi o „rešavanju“ statusnih pitanja raspada Jugoslavije, koji je Amerika prethodno izazvala, počev od Dejtonskog i Kumanovskog sporazuma, preko neusvojenog Mirovnog sporazuma iz Rambujea, kasnije fragmentarno osnaživanog, pa sve do ovog poslednjeg briselskog Sporazuma o ZSO). Njeno značenje je u osnovi evazivno, a ponajviše se odnosi na nadgledanje, posmatranje, a potom upozoravanje nadležnih organa na nezakonitosti i propuste, a nipošto ne „preuzimanje odgovornosti za određene oblasti na određenoj teritoriji“. Ali, u slučaju da kosmetski Albanci budu na pregovorima u Briselu neposlušni i nekooperativni, taj bi se izraz mogao tako protumačiti i u skladu s tim značenjem operacionalizovati prilikom utvrđivanja predloga Statuta ZSO. Ako bi, pak, na istom mestu i istim povodom Srbi zatezali stvari, taj izraz bi se protumačio tako da ima efekte „bogojavljenske vodice“. Prema Sporazumu, ZSO nije nikakav nivo vlasti u obuhvaćenim kosmetskim opštinama. Ona je tu samo institucionalni oblik koordinacije u obavljanju poslova lokalne samouprave svojih članica i sredstvo pomoći i „podrške interesa kosmetskih Srba u njihovim odnosima sa centralnim organima“ („promote the interests of the Kosovo Serb community in its relations with the central authorites“). Njeno značenje je, za sada, više psihološko, nego efektivno pravno, bez obzira na to što se određuje kao „pravni entitet“.

I na drugim mestima u engleskom tekstu Suroi bi da ZSO prida mnogo veći značaj nego što iz tog teksta proizlazi. Tako u Sporazumu piše da se ZSO uspostavlja, na osnovu Prvog briselskog sporazuma, uredbom („decree“) Vlade Kosova, koja se neposredno primenjuje posle prethodne ocene ustavnosti i zakonitosti Ustavnog suda. Ona se pravno uobličuje statutom, u koji se ugrađuju svi elementi sadržani u Sporazumu o ZSO. Nacrt statuta izrađuje posebna radna grupa, on se podnosi na razmatranje učesnicima dijaloga u Briselu, a predlog koji oni utvrde odobrava Vlada Kosova svojom uredbom. Statut usvaja, poput „tela nemih“ iz doba Napoleonovog samodržavlja, osnivačka (konstituišuća) skupština, sačinjena od izabranih predstavnika opština koje objedinjuje ZSO. Iz istog gore prepričanog teksta Suroi čita da će se ZSO „osnovati nakon ukaza ‚konstitutivne skupštine‘ (‚constitutional Assembly‘)“, dakle postupak pravnog sprovođenja Prvog briselskog sporazuma o ZSO penje se na znatno viši pravni nivo, pa se čak poteže i konstitutivna skupština u njemu, iako u tekstu Sporazuma ne stoji „Constitutional Assembly“, nego „Constituent Assembly“. A da nije reč ni o kakvoj konstitutivnoj skupštini (državni organ koji vrši ustavotvornu vlast), nego o običnoj, ad hoc, osnivačkoj skupštini, na kakvoj se, na primer, osniva i Društvo ribolovaca, vidi se po njenom sastavu – nju čine izabrani predstavnici opština koje ulaze u ZSO. Takva skupština ne može vršiti nikakvu vlast, pogotovo ne onu najvišu, ustavotvornu, koju prema Ustavu Kosova (član 65) može vršiti samo zakonodavna skupština dvema kvalifikovanim većinama.

 

IDEJNI KORENI ZSO

Od ovih ili svesno učinjenih pogrešaka radi postizanja naznačenog cilja, ili usled nepoznavanja materije koja je predmet regulisanja, mnogo je ozbiljnije Suroijevo objašnjenje idejnih korena ZSO. Oni, smatra Suroi, leže u nacionalnim svojstvima Srba, koji nipošto ne podnose da budu manjina koju bi mogla nadglasati većina druge nacije. Kao „najekstremniju formu“ tog nacionalnog obeležja Srba, razvijenog naročito pod Miloševićem, Suroi navodi Republiku Srpsku u BiH, koja je „osim onog genocidnog“, izgrađena i na načelu da Srbi „u svom pravnom entitetu“ (izraz koji toliko mnogo muči Suroija) ne mogu biti nadglasani ili, kako on kaže, u kojem nema mogućnosti da prevlada „većinstvo“. Suroi zna i to da je tokom raspada Jugoslavije važila ideja „da postoji geografska, teritorijalna i politička veza između Srbije i srpskih teritorija koje neće podleći ‚većinstvu‘.“

Suroi, kao da u toj državi nije živeo, zaboravlja da je „zaštita od većine“ bila detonator koji je izazvao eksploziju višenacionalne druge Jugoslavije. To je bio zahtev koji je kobno uticao na ustavno oblikovanje te države, a kod Srba se pojavio tek kad su se Srbija i Srbi propisno opekli s drugom Jugoslavijom. Čak i pre njenog ustavnog konstituisanja, teritorijalno parcelisanje zemlje po nacionalnom „ključu“ otpočelo je septembra 1945, kada je zakonom Srbije stvorena Autonomna kosovsko-metohijska oblast, upravo radi „zaštite od većine“ u Srbiji kosmetskih Albanaca. Stvaranjem autonomne oblasti na prostoru Srbije na kojem su bili većina („pravnog entiteta“), Albanci su se zaštitili od „većinstva“ Srba na ukupnoj teritoriji Srbije. Bio je to, da se koristimo rečnikom Suroija, klasičan „teritorijalizam prava Albanaca“. Na formuli „zaštite od većine“ uspostavljena je federalna struktura druge Jugoslavije u njenom prvom ustavu, a produbljivanje takve zaštite dovrhunio je Ustav od 1974, koji je umesto zbližavanja nacija, što je smisao postojanja višenacionalne federacije, doveo do potpune otuđenosti jugoslovenskih naroda i nacionalnih manjina jednih od drugih. Ta otuđenost bila je razlog njihovog sukoba, posle kojeg je usledio razlaz. U Jugoslaviji su se pod Ustavom od 1974. (u kojem su pritajene težnje za otcepljenje bile vidno izražene) najvažnije grane državne vlasti vršile na načelu jednoglasnosti (konsenzusa) kako veće jugoslovenske nacije ne bi nadglasavale one manje, uključivši i nacionalne manjine. U to vreme, nacija kojoj pripada Suroi bila je jedan od najvećih pobornika proširivanja tog načela i na odlučivanje u federalnim organima i organima ondašnje SR Srbije i o onim pitanjima za koja su ustavi (federalni i Srbije) predviđali većinsko odlučivanje. Uostalom, zar samoproglašena „Republika Kosovo“ nije napravljena na delu teritorije države u kojoj su, na čitavom njenom prostoru, Albanci bili nacionalna manjina, samo zbog toga što su na tom delu bili većina? Time su oni isključili mogućnost da u Republici Srbiji budu nadglasani. Ali ni time zahtev Albanaca da izbegnu „većinstvo“, kako bi rekao Suroi, nije ispunjen. I bez briselskih pregovora i dogovora sa Srbijom, baš kao što su samoproglasili svoju državu na Kosmetu, Albanci sada proglašavaju u Pčinjskoj oblasti (Vranjskoj kotlini) teritorije Srbije (koju oni nazivaju svojim imenom „Preševska dolina“) zajednicu albanskih opština od opština u kojima žive Albanci (čak i od onih u kojima nisu većina), koja bi bila recipročna ZSO na Kosovu. A pošto se ZSO stvara zbog toga što se Kosmet otcepio od Srbije, tobožnja ZAO bi imala smisla jedino u slučaju da se Srbija otcepila od Albanije. Sve ovo Suroiju ne smeta da u svom članku tvrdi da je „ideja vodilja“ da „Srbi ne mogu biti manjina“ bila osnov srpske politike tokom raspada Jugoslavije. „Tumačeći“ tim porivom Srba i ZSO, Suroi je obelodanio motive svojih kritika na njen račun. Umesto „pravnog entiteta“, što ona nikako nije trebalo da bude, nju je trebalo učiniti nevladinom organizacijom. A to bi značilo da bi Srbe na Kosovu trebalo ili ostaviti stihiji „integracije“ u nepostojeći pojam „kosovsko društvo“ (jer, nemoguće je napraviti društvo od dve toliko sukobljene nacije, od kojih je jedna od njih ogromna većina, dok je druga brojčano inferiorna manjina, pri čemu je broj drugih nacija zanemarljiv) ili ih primorati na iseljavanje sa Kosova. Dva su izbora za kosmetske Srbe – albanizacija na Kosovu ili evakuacija sa Kosova. ZSO je, i s ovako potkresanim i ubogim ciljevima (nadležnostima) u već uveliko samostalnoj „Republici Kosovo“, kakva-takva smetnja tim izborima.

[/restrictedarea]