Kapa za Rajka

Piše Ratko Marković

Donošenjem Zakona o izmenama i dopunama Zakona o Ustavnom sudu, Srbija će upoznati organski separatizam. Da li je Ustavni sud stvarno toliko drukčiji od drugih državnih organa da za njega treba propisati drukčije pravna pravila od onih koja obavezuju druge državne organe?

 

Ustavnost Srbije počev od 1947. godine (najpre kao federalne jedinice, a od 2006. kao samostalne države) u mnogo čemu je posebna i u svetu verovatno neponovljiva. Izvadimo iz nje samo jedno pitanje – secesiju Kosova i Metohije. U istoriji ustavnosti zbog secesije državne teritorije vođeni su žestoki građanski ratovi, nazvani secesionistički. Najpoznatiji takav, koji je doživeo svoju književnu i filmsku obradu, bio je građanski rat između severnih i južnih američkih država za otcepljenje južnih država američke federacije (1861-1865). Drugi je između švajcarskih protestantskih i katoličkih kantona kada su ovi drugi obrazovali 1847. godine tajnu uniju (Sonderbund). Treći se vodio između Nigerije i Bijafre. Otpočeo je 1967. godine secesijom istočnog regiona Nigerije u samostalnu i suverenu državu Bijafru, a završio se predajom Bijafre 1970. godine. Ali, istorija ustavnosti ne poznaje primer secesionističkog rata vođenog za drugog, kakav je NATO vodio 1999. godine protiv Srbije da bi državu Srbiju najpre prognao sa Kosova i Metohije, a potom doprineo proglašenju te južne srpske pokrajine nezavisnom državom. Deo „međunarodne zajednice“ koji je izveo taj „poduhvat“ ne govori o secesiji, nego o „oslobođenju naroda Kosova“, kao da je taj narod bio pod tuđinskom okupacionom vlašću, a secesiju četiri republike jugoslovenske federacije od 1991-1992. godine neće nazvati rečju „secesija“, nego „disolucija“, sve u cilju međunarodnopravne legalizacije secesije.
Drugu posebnost, o kojoj će ovde biti reči, stvorili smo pre neki dan mi sami, donošenjem Zakona o izmenama i dopunama Zakona o Ustavnom sudu. Do donošenja tog zakona istorija ustavnosti poznavala je teritorijalni separatizam, kojeg Srbija nije ni danas pošteđena, od njegovog donošenja upoznaće organski separatizam. On postoji kad se jedan državni organ izdvoji od ostalih tako što se za njega propisuju posebna pravna pravila koja važe samo za njega, a prestaju da važe ona koja važe za sve druge državne organe. Tako je pomenuti zakon propisao da njegovim stupanjem na snagu prestaje da važi, kad je reč o platama sudija i predsednika Ustavnog suda, Zakon o platama u državnim organima i javnim službama, a za zaposlene u Stručnoj službi Ustavnog suda propisi koji uređuju prava i dužnosti državnih službenika i nameštenika primenjuju se tek ako navedenim zakonom „nije drugačije određeno“. Da li je Ustavni sud stvarno toliko drukčiji od drugih državnih organa da za njega treba propisati drukčije pravna pravila od onih koja obavezuju druge državne organe? Hoće li se njegova veća „samostalnost i nezavisnost“, kako stoji u obrazloženju zakona, postići emancipovanjem od drugih državnih organa ili od politike?

SMANDRLJAVANJE
Pravo obrazloženje druge je vrste. Politička većina je shvatila da mora imati Ustavni sud za svog saveznika. Svoju stvar ona će lako progurati u Narodnoj skupštini, kojom gospodari, ali sve skupštinske odluke padaju pred Ustavnim sudom u vodu ako su neustavne i nezakonite. Srbija je u „izlog odredbama“ („Načela Ustava“) svog Ustava rekla da se kao država zasniva i na „pripadnosti evropskim principima i vrednostima“. Nezamislivo je da onaj ko deli s Evropom te vrednosti ne poštuje odluke Ustavnog suda. Zbog toga je politička većina krenula knezmiloševskom računicom. Otvorila je čekmedže i gde god je za to bilo prilike „podmazala“ Ustavni sud. Dominantni deo opozicije, ubeđen da će na sutrašnjim parlamentarnim izborima uzeti Skupštinu pod svoje, mudro je ćutao. Bunio se od opozicije jedino „sirak tužni bez niđe nikoga“, svestan da ga u kombinaciji za vršenje vlasti neće uzeti ni jedni, ni drugi.
Politička većina ima već isproban sistem krijumčarenja u Narodnoj skupštini zakonskih predloga sumnjive ustavnosti, a nesumnjive političke koristi. Najpre, traži da se takav zakon donese po hitnom postupku (čitaj: smandrljavanjem). Zatim se predlog za njegovo donošenje uvršćuje u dnevni red sednice pred sam istek drugog redovnog zasedanja u toj godini, tik pred Novu godinu kada je narodnim poslanicima važnija priprema za gastronomska i epikurejska božićna i novogodišnja zadovoljstva od učešća u skupštinskim raspravama o zakonskim predlozima. Dovoljno je što moraju da dođu na „dan za glasanje“, da bi se od njih tražila i neka dodatna žrtva. Tako je, tim volšebnim putem, donesen 29. decembra 2010, više nego sumnjive ustavnosti, Zakon o izmenama i dopunama Zakona o sudijama, kojim je silom zakona „okončan“ ustavno pokrenut postupak po žalbama i ustavnim žalbama protiv odluka Visokog saveta sudstva o prestanku sudijske funkcije (ukupno 837 sudija). Bio je to neviđen slučaj „silovanja“ ustavnosudskog postupka. Samo je Ustavni sud, napisavši u rešenju („Službeni glasnik RS“, broj 26/2011) o pokretanju postupka (akt kojim se rešava procesno, a ne meritorno pitanje) čitav traktat, ravan po obimu omanjoj monografiji, ocenio da su ključna rešenja tog zakona saglasna Ustavu. Da stručnoj javnosti zamaže oči, on će istim rešenjem pokrenuti postupak za ocenu ustavnosti stava jednog člana i dva cela člana kojima se inače ne dovodi u pitanje postizanje glavnog cilja tog zakona – spasavanje Visokog saveta sudstva od pravnog debakla koji je počinio krajem 2009. godine izborom sudija. Jednom viđeno, ponovljeno je 2011. godine. U istoj nedelji u kojoj se ispraća stara i dočekuje Nova godina prošvercovan je po hitnom postupku (hitnost se opravdava bezvrednim, neinteligentnim razlogom, pošto bi, navodno, „nedonošenje zakona po hitnom postupku moglo da prouzrokuje štetne posledice po rad Ustavnog suda“) predlog Zakona o izmenama i dopunama Zakona o Ustavnom sudu. Provereni trik ponovo je uspeo, zakon je donesen i objavljen u „Službenom glasniku RS“ od 27. decembra 2011. godine.

„STIĆI I UTEĆI“

[restrictedarea]

Da blagodeti sudijskog poziva koje ovaj zakon uspostavlja sudija Ustavnog suda uživa što duže postarao se, suprotno Ustavu, taj isti zakon. Ustav kaže da sudiji Ustavnog suda dužnost prestaje „kad napuni zakonom propisane opšte uslove („napuniti uslove“ jedan je od mnogih jezičkih „bisera“ našeg Ustava, prim) za starosnu penziju“. Ustav (član 174) ne predviđa nikakvu mogućnost za produženje radnog veka sudiji. Ali, tu je zakon koji će reći ono čega nema u Ustavu: „Ustavni sud može zbog rada na započetim predmetima, sudiji produžiti radni vek do okončanja predmeta na kojima je bio angažovan, a najduže do isteka vremena na koje je bio izabran,  odnosno imenovan, uz njegovu saglasnost“ (član 5). I da postoji pravna mogućnost za to, nema razloga koji opravdavaju produženje radnog veka sudiji. Sudijom Ustavnog suda ne postaje tek bilo koji pravnik nego, kako Ustav kaže, sudija se bira (imenuje) „među istaknutim pravnicima“ (član 172). Istaknuti pravnik bi trebalo,  za razliku od običnog, da bude kadar „stići i uteći“, pa tako i da nastavi predmet koji je započeo drugi sudija, a koji je ispunio opšte uslove za starosnu penziju. Doktorska disertacija je, nesumnjivo, složenija stvar od ustavnog spora, ma koliko složen bio. Pa ipak, prema važećem zakonu, profesor koji je doktorantu mentor ide u penziju kad ispuni propisane uslove, iako doktorant nije završio započetu doktorsku disertaciju, i ne može mu više, kao penzioner, biti mentor. Ne treba biti istaknuti pravnik, čak ni pravnik, pa videti da je zakonska odredba u suprotnosti s ustavnom odredbom.
Bitan element statusa sudije je i sudijska plata. Da bi se objasnio mehanizam njenog izračunavanja, zakon će najpre da izrazi idolopoklonstvo uzvišenosti sudijskog poziva: „Plata sudije Ustavnog suda odgovara položaju i nadležnostima Ustavnog suda i odgovornosti sudije za obavljanje dužnosti i predstavlja jednu od garancija njegove nezavisnosti u zaštiti ustavnosti i zakonitosti i ljudskih i manjinskih prava i sloboda“ (član 6). Ovakva pravna jektanija i praznoslovlja, koja pravno ništa ne znače, mogu imati mesta u obrazloženju, ali nikako u tekstu zakona. Plata sudije obračunata po zakonu može biti uvećana kad u Ustavnom sudu nisu popunjena sva sudijska mesta, i to 10 odsto za svako nepopunjeno sudijsko mesto. Predsednik i sudija Ustavnog suda izvlače tako materijalnu korist iz toga što tri državna organa (Narodna skupština, predsednik Republike i opšta sednica Visokog kasacionog suda)  nisu vršila svoju ustavnu dužnost da izaberu (imenuju) svoju kvotu od pet sudija. Ustav kaže da „Ustavni sud čini 15 sudija“ (član 172) i nijedan zakon ne može uređivati neustavnu situaciju – da Ustavni sud ima manje od 15 sudija.
Ali, Ustavni sud ima pored predsednika i sudija i Stručnu službu u kojoj se, pored ostalih, obavljaju „poslovi stručne obrade ustavnopravnih pitanja iz nadležnosti Ustavnog suda“ (član 15. Poslovnika Ustavnog suda). I njih treba izdvojiti iz opšteg pravnog režima koji važi za državne službenike i nameštenike i za njih predvideti poseban pravni režim. Zbog toga će zakon brojnim odredbama regulisati postavljanje, premeštanje, napredovanje, određivanje koeficijenta platnog razreda u okviru platne grupe državnog službenika koji je napredovao, pokrivanje troškova dodatnog obrazovanja državnih službenika, kao i troškova vezanih za obavljanje stručne prakse državnih službenika u međunarodnim institucijama nadležnim za zaštitu ljudskih prava i ustavnim sudovima drugih država. A onda, glavna privilegija: „Zaposlenima u Stručnoj službi mogu se utvrditi koeficijenti za obračun i isplatu plate koji su do 30 odsto veći od koeficijenata predviđenih zakonom kojim se uređuju plate državnih službenika i nameštenika“ (član 10).
Za sva ova zakonska „podmazivanja“ potreban je novac. I tu se zakon snašao – ustanovio je budžet Ustavnog suda (član 11). „Ustavni sud samostalno raspolaže sredstvima budžeta Ustavnog suda“, a „Vlada ne može bez saglasnosti predsednika Ustavnog suda, obustaviti, odložiti ili ograničiti izvršenje budžeta Ustavnog suda“. Zakon uređuje pripremu, utvrđivanje i usvajanje predloga budžeta Ustavnog suda i kontrolu izvršavanja tog budžeta, uprkos tome što Ustav kaže da se zakonom mogu urediti „uređenje (da se zakonom „uređuje uređenje“ ustavni je izraz, prim) Ustavnog suda i postupak pred Ustavnim sudom i pravno dejstvo njegovih odluka“ (član 175). U Ustavu se ne kaže način finansiranja Ustavnog suda. Toliko o „saglasnosti“ zakona s Ustavom u ovom pitanju.

ŠEGAČENJE ZAKONODAVCA SA USTAVOM
U zakonu se nigde ne kaže gde je sedište Ustavnog suda (to se kaže u Poslovniku Ustavnog suda). Ali se zato u zakonu kaže da se „sednice, javne rasprave, i drugi oblici rada Ustavnog suda, mogu po odluci Ustavnog suda, održavati izvan sedišta Ustavnog suda“ (član 8). Svojevremeno je bilo reči o tome da će sedište Ustavnog suda biti u Sremskim Karlovcima.
Zakon je, bez ustavnog osnova, radikalno izmenio način rada i odlučivanja u Ustavnom sudu. Tri su oblika rada i odlučivanja u Ustavnom sudu: sednica svih (15) sudija, sednica Velikog veća, koje čine predsednik i sedam sudija, i sednica Malog veća, koje čini troje sudija, od kojih je jedan predsednik veća. Ustavni sud ima dva Velika veća u čijoj nadležnosti su, praktično, sva pitanja u nadležnosti suda, osim stvari opšte normativne kontrole (kontrole ustavnosti opštih akata i potvrđenih međunarodnih ugovora i ustavnosti i zakonitosti drugih opštih akata), zabrane rada političke stranke, sindikalne organizacije, udruženja građana ili verske zajednice i postojanje povrede Ustava od strane predsednika Republike. Sastav Velikog veća određuje predsednik Ustavnog suda. On će se pri tom naći pred nerešivim problemom. Kako očuvati tripartitnu strukturu Ustavnog suda (pet sudija potiču od zakonodavne, pet od izvršne, a pet od sudske vlasti) u broju osam, koliko Veliko veće ima članova, kad broj osam nije deljiv s brojem tri. Uz to, predsednik je nosilac jednog glasa više od ostalih sudija, jer je predsednik oba Velika veća, što je otvoreno protivustavno. Svi članovi Ustavnog suda imaju jednak glas pri odlučivanju. Predsednik Ustavnog suda je, uopšte, zakonom postao posebna vlast u Sudu, a ne primus inter pares, kako ga shvata Ustav. Predsednik određuje i predsednika i članove Malog veća, dok broj Malih veća određuje Ustavni sud. Da se očuva matematička većina svih sudija, predviđa se da Veliko veće donosi odluke jednoglasno (osam je većina u odnosu na 15), a kad te jednoglasnosti nema odluke (rešenja) donosi sednica Ustavnog suda (svih sudija). Ali suštinsko učešće u odlučivanju svih sudija, osim predsednika, je izostalo, pod uslovom da je u Velikom veću postignuta jednoglasnost. Zbog toga ustavnu normu da „Ustavni sud odluke donosi većinom glasova svih sudija“ treba razumeti ne kao matematičku većinu od broja 15, nego kao većinu svih sudija koji su svojim argumentima, mišljenjem i predlozima učestvovali u svim fazama postupka, pa tek posle toga pristupili odlučivanju. Da je Ustav hteo drukčije, podelio bi Sud u dva veća, kao što je to učinio zakon. Cilj navedene ustavne norme je da se pitanje iz nadležnosti Suda svestrano sagleda iz različitih uglova, što se postiže učešćem više stručnih ljudi u raspravi i odlučivanju. Ne kaže se badava u narodu da četiri oka više vide od dva, pa primenjeno na situaciju o kojoj govorimo, 15 „istaknutih pravnika“ više vidi od osam „istaknutih pravnika“. Zakon je potpuno ignorisao ciljno tumačenje ustavne norme.
Ali, ni tog privida ustavnosti nema kad je reč o Malim većima, na čijim se sednicama ne donose odluke, nego u samo jednom slučaju rešenje, a u svim ostalim zaključci. I prilikom određivanja njegovog sastava predsednik Suda morao bi predstaviti s jednim sudijom svaku od tri strukture iz koje potiče Ustavni sud. Malo veće donosi rešenja i zaključke jednoglasno, a ako jednoglasnosti u njemu nema, te akte donosi Veliko veće, a ako je nema ni u njemu sednica svih sudija. Stvar s Malim većima je najobičnije šegačenje zakonodavca s Ustavom. Očigledno je da one sudije koje nisu članovi Malog veća ne učestvuju nikako u njegovom odlučivanju. A samim svojstvom sudije oni po Ustavu stiču pravo i dužnost da učestvuju u vršenju svih nadležnosti Ustavnog suda. Pitanje pravne valjanosti akata usvojenih u Malom veću ne bi trebalo ni postavljati, jer nema razuma koji neće dati negativan odgovor.

KAKO ZABRANITI TAJNU
Da li je moguće da je piscima zakonskog predloga promakla ovakva neustavnost? Narodne poslanike ostavljamo po strani, jer su oni kao stranački nadničari glasačka mašina svojih stranaka. Moguće je samo jedno, iako se to u obrazloženju predloga zakona ne kaže. Da je zakonopisac reči „odluke donosi“ u ustavnoj normi „Ustavni sud odluke donosi većinom glasova svih sudija“ vezao isključivo za odluku kao formalni akt Ustavno suda umesto da, kao Ustav, pod njom podrazumeva svaki akt koji je rezultat odlučivanja svih sudija. Tipologija akata Ustavnog suda na odluke, rešenja i zaključke je izvršena u zakonu, a ne u Ustavu.
Zakon je odlučivanje u Ustavnom sudu projektovao po sistemu ruskih babuški – plenum Ustavnog suda, u njemu Veliko veće, a u ovom Malo veće. Pored dva Velika veća koja prepolovljuju rad Ustavnog suda na prispelim predmetima, kakav je uopšte smisao Malih veća? Da nije posle Velikih preskočio srednja i odmah prešao na Mala veća, oblici rada Ustavnog suda bili bi čista besmislica. Jedini oblik rada koji poznaje Ustav je sednica Ustavnog suda koju čine sve sudije Ustavnog suda. Sednice nekakvih veća sudija, u ime svih sudija (jer samo sve sudije čine Ustavni sud), na kojima se donose „konačne, izvršne i opšteobavezujuće odluke“ je tvorevina (da ne upotrebim grublju reč) zakona. Zakon time jedan preglomazan Ustavni sud u odnosu na broj stanovnika zemlje (SAD s blizu 300 miliona stanovnika imaju Vrhovnu sud od svega devet sudija) cepka po većima ne bi li 15 njegovih sudija, sve sami „istaknuti pravnici“, mogli da savladaju njegovu nadležnost.
Zakon je još neke stvari uredio drukčije od Ustava, što otvara pitanje ustavnosti takvih zakonskih odredaba. Tako, mada je Ustav zabranio tajna ili paravojna udruženja (član 55), zakon je predvideo da će Ustavni sud svojom odlukom „utvrditi da je delovanje takvog udruženja zabranjeno Ustavom“. Zabraniti delovanje nečeg što je tajno, po sebi je contradictio in adjesto. Time što je tu stvar stavio u nadležnost Ustavnog suda, zakon je pokazao da nije razumeo odgovarajuću odredbu Ustava. Ta odredba glasi: „Zabranjena su tajna ili paravojna udruženja“ i ona je upućena zakonodavcu s ciljem da u krivičnom zakoniku predvidi jedno takvo krivično delo i propiše kaznu za njegove učinioce, koji bi se potom gonili kao svi drugi učinioci krivičnih dela. Ustavni sud nije krivični sud koji goni učinioce krivičnih dela. Zakon je, zatim, na svoju ruku, izuzeo od sankcije poništavanja sudsku odluku kad je Ustavni sud utvrdio da je njome povređeno ili uskraćeno ljudsko ili manjinsko pravo i sloboda zajemčena Ustavom. U takvim situacijama, svi drugi pojedinačni akti se poništavaju. Zakonsko izuzimanje sudske odluke iz ustavne definicije ustavne žalbe (član 170 Ustava) je akt povrede Ustava. Za tu definiciju nebitno je od kojeg pojedinačnog akta potiče povreda ljudskog ili manjinskog prava i slobode. Bitno je da su njime izvršeni povreda ili uskraćivanje. Zašto bi za sudsku odluku važio drugi režim sankcionisanja? Kad podnosilac ustavne žalbe smatra da su sudskom odlukom povređena ili uskraćena njegova ljudska ili manjinska prava i slobode zajemčene Ustavom, Ustavni sud neće ispitivati kako je sudskom odlukom rešena sudska stvar, nego da li je njome povređen zaštitni objekt ustavne žale. Za tu vrstu sporova Ustavni sud je najviša vlast u državi prema slovu Ustava. Time se ne dira u odredbe Ustava po kojima „sudsku odluku može preispitati samo nadležni sud“ (član 145) i „Vrhovni kasacioni sud je najviši sud u Republici Srbiji“ (član 143). Zbog toga nema nikakvog logički i pravno valjanog razloga da sudska odluka ne deli sudbinu svakog drugog pojedinačnog akta kojim je povređeno ili uskraćeno neko ljudsko ili manjinsko pravo ili sloboda zajemčena ustavom.

SKUPA DAREŽLJIVOST
U vezi s ustavnom žalbom je još jedna povreda Ustava učinjena zakonom. Zakon je „obogatio“ nadležnost Ustavnog suda rešavanjem stvari koje nije ustavnosudska nego tipično sudska. Sud je obavezan da odlukom kojom usvaja ustavnu žalbu odluči i o zahtevu njenog podnosioca za naknadu materijalne (nematerijalne) štete, kada je takav zahtev postavljen (član 33 Zakona). Kad bi ovakva odredba postojala u Ustavu, ona bi bila suprotna „duhu“ institucije ustavnog sudstva, u čijoj prirodi je rešavanje ustavnih, a ne sudskih sporova. Ta nadležnost, jednostavno, nije primerena Ustavnom sudu, jer on nije osposobljen da sprovede dokazni postupak koji, između ostalog, uključuje i veštačenje o visini štete. Sasvim je moguće da je ovo rešenje, kako se ističe u obrazloženju predloga zakona, „u skladu sa praksom Evropskog suda za ljudska prava u Strazburu, koji prilikom utvrđivanja povrede prava istovremeno utvrđuje i visinu štete“, ali je sasvim izvesno da ono nije u skladu sa Ustavom Republike Srbije.
U Zakonu o izmenama i dopunama Zakona o Ustavnom sudu dobili smo još jedan zakon iza kojeg ne stoji struka nego politika. Karakterišu ga izuzetna pravna zaštita (iznad imunitetske zaštite koja je ista kao kod narodnih poslanika) položaja sudija i neuobičajeno jaka ovlašćenja predsednika u jednom kolegijumu jednakih. Postojećim nadležnostima dodate su nove, neprimerene Ustavom sudu, koji je sada šareniš nadležnosti. Jedne od novih nadležnosti svojstvene su krivičnom, druge parničnom sudu. Uvedeni su novi oblici rada, ne obazirući se pri tom na važeći Ustav. A sve se to pravda ofucanim razlozima samostalnosti, nezavisnosti i efikasnosti institucije. Istina je da se ovako tone u sve veću zavisnost od politike.
Kad se čitav zakon prouči, čovek se pita da li je ijedan istaknuti pripadnik drugih profesija toliko pravno zaštićen kao „istaknuti pravnik“ kojem se posrećilo da postane sudija Ustavnog suda. Još da je prihvaćena odredba iz predloga Zakona o osnovu za obračun starosne penzije sudiji (mesečni iznos plate bez poreza i doprinosa u mesecu u kojem sudiji prestaje dužnost), sudije Ustavnog suda postale bi najprivilegovanija kasta istaknutih stručnjaka u državi.
Jasno je zašto je ovo učinjeno. Nad odlukama koje je politička većina prelomila u svoju korist u Narodnoj skupštini stalno visi Damaklov mač u rukama Ustavnog suda. Privilegovan položaj koji je sudijama tog suda dala ovim zakonom Narodna skupština, obavezuje ove da joj uzvrate poslušnošću. Ovolika darežljivost ima svoju cenu. Ako se ona ne bude platila, slediće novi zakon o Ustavnom sudu, po kojem će sudije svoju pravničku istaknutost morati da potvrđuju svojim delima, a ne istaknutim privilegijama u odnosu na pripadnike svoje profesije i u odnosu na druge profesije.

[/restrictedarea]