Prof. dr SLOBODAN KOMAZEC – Budžet u lavirintu pretećih dugova

S obzirom na velike dospele obaveze i budžetski deficit, javne finansije su prenapregnute, posebno kada se povećaju penzije i plate u javnom sektoru, dok će plima naraslih kamata i stopa novog zaduživanja dovesti do sve skupljeg zaduživanja i osiguranja dopunskih sredstava za finansiranje deficita i dospelih obaveza budžeta. Sve se to odvija u fazi između borbe protiv visoke inflacije i recesije

Budžet i budžetska politika u poslednjim godinama su u središtu interesa javnosti i velike glavobolje organa zaduženih za makropolitiku, posebno od početka nove svetske finansijske i političke krize. Velike su dileme koliko država svojom potrošnjom stvarno opterećuje bruto proizvod, koliko je ova, uglavnom neproizvodna i socijalna, funkcija budžeta izvor nestabilnosti pa i gušenja poslovnog, privrednog sektora, a koliko stvarni stimulator razvoja i ostvarivanja potrebne socijalne ravnoteže, kaže na početku razgovora o upravo usvojenom budžetu za 2023. godinu prof. dr Slobodan Komazec, naš vodeći makroekonomista.

Profesore, kako na osnovu nedavno usvojenog budžeta za 2023. godinu cenite budžetsku politiku i raspolaganje budžetskim sredstvima?
U poslednjim godinama svedoci smo narastanja i prave eksplozije deficita u budžetu i sistemu njegovih finansiranja, kao i finansiranja budžetskih rashoda u celini, što zahteva da se istraže izvori sredstava, a posebno rashodna strana budžeta. Takođe, neophodno je naglasiti da je budžet zakon koji mora da se poštuje. Ako nakon rebalansa budžeta u 2022. godini pogledamo sa kojim se osnovnim pozicijama ulazi u budžetsku 2023, videćemo da su javni prihodi povećani za 193 milijarde (1,6 milijardi evra), rashodi za 272 milijarde (2,3 milijarde evra), a time i deficit za 79 milijardi. Interesantno je da u porastu javnih prihoda od 193 milijarde PDV učestvuje sa 93 milijarde i dobit sa 54 milijarde, što je ukupno 147 milijardi ili 76 odsto povećanja. Ako se tome dodaju akcize i carine, to iznosi više od 80 odsto i to je rezultat do sada formirane dominantno uvozne politike. Planirani deficit je iznosio 200,2 milijarde dinara (1,7 milijardi evra), a rebalansom je povećan na 279 milijardi (2,4 milijarde evra) ili 39 odsto. Pri tome je prosečna inflacija s kojom se ušlo u plan budžeta bila 3,7 odsto, dok je ostvarena prosečno 12 odsto. Bruto proizvod se povećao sa 6.639 milijardi dinara (56,5 milijardi evra) na očekivanih 7.082 milijardi dinara (60,3 milijarde evra), ili nominalno 6,7 odsto.
Očigledno se nameće pitanje s koliko izvesnosti može da se planira budžet u uslovima veoma izražene nestabilnosti?
Naravno, planiranje budžeta i ukupne fiskalne politike je vrlo neizvesno u uslovima turbulentnih i nepredvidljivih finansijskih, privrednih i političkih kretanja u svetu, praćenih već nastalom vrlo složenom i dubokom krizom, pri čemu ukrajinska kriza posebno povećava neizvesnost. Ovo se posebno odnosi na cene energenata, nafte, hrane, sirovina, ali i cene zajmovnog kapitala koja se brzo povećava i dostiže pretežni nivo. To je bio i jedan od osnovnih uzroka rasta deficita i rebalansa budžeta. Pored toga, zbog slabog upravljanja preduzećima u javnom sektoru na budžet su prebačeni gubici od 1,3 milijarde evra i izdate garancije od jedne milijarde evra, dakle Srbijagas i EPS koštaće budžet ukupno 2,3 milijarde evra. Pri tome su izdvajanja za kapitalne investicije povećana sa 407 na 429 milijardi dinara. Ova izdvajanja, kao i subvencije iz budžeta zbog značaja i delovanja u privredi, zaslužuju posebnu analizu. Ovde ne navodimo plate u javnom sektoru i penzije – koje nisu povećavane.
U kojoj meri sve te nestabilnosti utiču na funkciju budžeta?
Kad imamo dopunsko finansiranje deficita i naglo povećanje javnih rashoda a time i javnog duga i obaveza iz dugova, to sve dodatno opterećuje budžet i čini da budžetski odnosi budu napregnuti. To dalje znači da dospele otplate moraju da se reprogramiraju ili refinansiraju novim dugovima, uz više kamate, odnosno da time raste kamatni teret. Samo rashodi za kamatu na javne dugove iznose oko dva procenta, a očekuje se realni rast BDP od 2,5 odsto, koji teško da će biti ostvariv.
Šta nas sve, nakon ovako predstavljene polazne osnove iz 2022. godine, očekuje u budžetskom programu i politici 2023. godine?
Pre svega ostalog, očekuje se ista stopa privrednog rasta od 2,5 odsto, kao i 2022. godine. I veruje se u postepeno smirivanje inflacije, mada sam ja mišljenja da će ona i dalje rasti. Ako pogledamo osnovne budžetske pozicije za 2023, videćemo da je budžetski deficit smanjen sa 279 milijardi dinara u 2022. na 264 milijarde u narednoj godini, što je smanjenje za 15 milijardi dinara i predstavlja gotovo isti nivo deficita. U odnosu na bruto proizvod učešće se snižava sa 3,9 odsto na 3,3 odsto. U planiranju budžetskih pozicija za ovu godinu ostaju sve već postojeće neizvesnosti, a mogući su i novi šokovi sa svetskog finansijskog tržišta i političke sfere, pa je bilo još teže planirati budžet nakon izvršenog rebalansa u prethodnoj godini. Energetska kriza i dalje ostaje. Gubici u javnom sektoru takođe opstaju, formiranje javnih prihoda je otežano i ograničeno, a potrebe investicija, razvoja ali i socijalnih rashoda su sve veće. Tvrdi se da „budžet kvare gubici državnih energetskih sistema“, što sigurno ima osnova.
Šta budžet u 2023. donosi na planu zaštite standarda stanovništva?
U planu je povećanje cene rada od 14,3 odsto, povećanje plata u javnom sektoru od 12,5 odsto (za vojsku 25 odsto), smanjenje poreza i doprinosa na plate oko jedan odsto (sa 61na 60 odsto), porast penzija za dodatnih 11,8 odsto (nakon novembarskog povećanja od devet odsto, dakle ukupno 20,8 odsto). Inače, plate i penzije su u budžetu u toku godine gotovo zamrznute u masi, a čine oko 40 odsto rashoda, što znači da realno padaju. Smatram da je promena „švajcarske formule“ u isplati penzija nužna jer vodi stalnom zaostajanju rasta i padu realnih penzija, a i smanjenju učešća u ličnim primanjima sa nekadašnjih 72 odsto na sadašnjih 40 odsto. Ta formula može da ostane jedino ako u uslovima visoke inflacije i slabog privrednog rasta usklađivanje dovedemo na tromesečni interval kako se obračunava i bruto proizvod, a ne jednom ili dva puta godišnje.

Ogromna sredstva bez kontrole Ne treba zaboraviti da rashodi budžeta zahtevaju 44–48 odsto bruto domaćeg proizvoda (naravno, i dopunski finansirani izvan domaćeg bruto proizvoda). Koliko je to značajno za društvo i razvoj ne treba posebno isticati, zbog čega se ne sme dozvoliti da uska interesno povezana grupa odlučuje o korišćenju ovako velike mase sredstava. Time se uzurpira i moć i uticaj u društvu, van svih nadležnih institucija zaduženih za budžetsku politiku, ali i očuvanje načela budžetske politike.

Kakav je plan s kapitalnim investicijama?
U programu je rast kapitalnih investicija preko budžeta od 432,9 milijardi dinara (3,6 milijardi evra), što je dobro i poželjno, a iznosi oko sedam odsto bruto proizvoda. Ali, pitanje je kakve su to investicije, kakve efekte daju, kako i koliko povećavaju dugove i obaveze iz dugova. Konačno, ko i kako odlučuje o javnim investicijama, javnim rashodima u celini, a time i dugovima koji sve to formiraju? Kome bi, na primer, palo na pamet da gradi nacionalni stadion vredan 540 miliona evra (a možda i više) u teškoj budžetskoj krizi i velikom deficitu, kad su i postojeći stadioni prazni? Ko, uopšte, pita o isplativosti investicija i drugih projekata? Kako će nas okovati spoljni dugovi i blokirati nam razvoj jasno se vidi po tome da je ukupan dug već narastao na 51 milijardu evra (94 odsto BDP), ali je još značajnije šta će iz toga proisteći. Naime, u krizi i slabom privrednom rastu javne investicije se uglavnom usmeravaju u saobraćajnice i koridore, dakle u dugoročne investicije (i sve to na dug). Ovde se javljaju dva paralelna negativna toka: prvi, takve investicije se ne mogu „samofinansirati“ i osiguravati sredstva od korišćenja za obaveze i održavanje, drugo, obaveze iz kredita dospevaju za plaćanje, a za to nema osiguranih sredstava. Da li je neko izradio studiju isplativosti ovih saobraćajnica i kako će se servisirati obaveze. Samo država koja nema ni viziju na strategiju razvoja može da vodi ovakvu promašenu investicionu politiku. Istina, na ovakvim projektima može se najviše „ugraditi“ pošto je to majdan za veliku korupciju.

Budžet i pitanje sukoba interesa Budžetska i fiskalna politika u okviru makroekonomske politike, uz monetarnu i platnobilansnu politiku, postala je osnovna poluga izabranih ciljeva razvoja, stabilizacije i politike razvoja. Fiskalni sektor svojim prihodima, rashodima, javnim dugom, kamatama na dug, deficitom budžeta i njegovim finansiranjem (kao i ukupnim sistemom finansija budžeta), postao je najsnažnija poluga razvoja, raspodele, ali i sukoba interesa oko preraspodele budžetskih sredstava.

Pored navedenih rashoda, kakve nas ukupne finansijske obaveze dogodine očekuju?
Dakle, ne računajući nikakve „udare iznenađenja“, u najkraćem mogu da kažem da nas u 2023. godini čekaju otplate (za šta?) iz budžeta u visini od 5,6 milijardi evra, zatim ukupne kamate od 2,3 milijardi evra, pokriće deficita od 2,2 milijarde evra, otplata dugova preduzeća i banaka između dve i tri milijarde evra, povraćaj zaostalog PDV-a i visini od tri milijarde vera, što zajedno znači pritisak obaveza na privedu u celini od 15,4 milijarde evra.
Ako je očekivani bruto proizvod u 2023. godini oko 61,3 milijarde evra, to znači da je tekući teret obaveza u godini dostigao 25,1 odsto bruto proizvoda. Prirast bruto proizvoda u 2023. godini pri tome iznosi 1–1,5 milijardi evra, što ukazuje na veliki raskorak u stvaranju bruto proizvoda i „stvaranju“ obaveza nacionalne ekonomije. Veliki je to teret, što vodi širenju „makaza krize“ u koju ulaze privreda i društvo. Pokriće dospelih obaveza u 2023. godini vršiće se velikom emisijom obveznica na domaćem tržištu, ali i novim zajmovima na finansijskom tržištu, kod banaka, država i finansijskih organizacija, ili, gde to bude moguće u uslovima oštrijih zahteva davalaca sredstava. S obzirom na velike dospele obaveze i budžetski deficit, javne finansije su prenapregnute, posebno kada se povećaju penzije i plate u javnom sektoru, dok će plima naraslih kamata i stopa novog zaduživanja dovesti do sve skupljeg zaduživanja i osiguranja dopunskih sredstava za finansiranje deficita i dospelih obaveza budžeta. Sve se to odvija u fazi između borbe protiv visoke inflacije i recesije. Kontroverza je ovde potpuna.
Da li je tačna tvrdnja ministra finansija Siniše Malog da se javni dug neće povećavati i da će dostići svega 56,1 odsto BDP-a?
Teško je prihvatiti tvrdnje ministra finansija da su naše „javne finansije stabilne, da u budžetu ima 301 milijarda dinara (čijih sredstava?), da smo potpuno likvidni i da nema nikakvih problema sa izvršavanjem obaveza države“, jer se naš dug već povećava. Svi odnosi i tereti (obaveze) u javnom sektoru ukazuju na sasvim drugačiju situaciju u fiskalnom sektoru i budžetskoj politici, što ćemo videti već početkom 2023. godine. Kako se obaveze otplata dospelih dugova refinansiraju novim zaduženjem, sada postaje jasno da se najveći deo intervencija iz budžeta pokriva iz spoljnog zaduživanja. Pri tome se postavlja pitanje: kako država iz budžeta može da troši za brojne investicije 3,8 milijardi (432 milijarde dinara) ili 500 miliona evra i niz drugih rashoda (subvencija) za investicije iz budžeta, a budžet je uplovio u duboki minus. Rashodi za takve svrhe se vrše iz tekućeg priliva po raznim osnovama (naravno nenamenski, kao kod poreza i sl.) ali i novim zaduženjem. To zahteva da se budžetski rashodi stave pod potpunu kontrolu u usmeravanju sredstava i odluka u korišćenju. Žiro račun i slobodna sredstva na raspolaganju se moraju pratiti, a time i politika dopunskog finansiranja budžeta, održavanje njegove likvidnosti i kontrole rashoda – sve u cilju borbe protiv zloupotreba, nenamenskog korišćenja, praćenja efekata upotrebe sredstava i konačno, provođenja fiskalne politike u celini.