U potrazi za ustavnom ravnotežom

Piše Vladan Petrov

Ni unutrašnje ni spoljne prilike nisu takve da bismo se mogli potpuno posvetiti donošenju novog ustava

Svako društvo u kojem nije obezbeđena garantija prava, niti utvrđena podela vlasti, nema uopšte ustav“ (francuska Deklaracija prava čoveka i građanina od 1789). Ljudska prava, oblikovana uglavnom u međunarodnim konvencijama, danas su univerzalno prihvaćena. Sudovi preciziraju njihovu sadržinu i štite ih, rešavajući konkretne sporove. Organizacija vlasti ostaje da „uznemirava duhove“ ustavnih pravnika.

Središnje pitanje je kako do „savršenog“ sistema, onog koji ostvaruje dva protivrečna zahteva – da se vlast vrši (efektivnost) i da bude ograničena (konstitucionalizam). U potrazi za ustavnom ravnotežom ne samo između zakonodavne i izvršne već i unutar izvršne vlasti (odnos vlada – šef države) iznova se postavljaju pitanja na koja nije moguće dati idealne i nepromenljive odgovore. Kako birati predsednika Republike? Koja je prava mera ustavnih ovlašćenja neposrednog izabranog predsednika? Da li ustavom ojačati vladu ili predsednika? Da li da parlament bude jednodom ili dvodom…?

[restrict]

IZMEĐU NORME I STVARNOSTI Sistem vlasti prema Ustavu Srbije od 2006. „prepisan“ je iz Ustava od 1990. To je, u osnovi, parlamentarizam, jer Vlada politički odgovora parlamentu i može predložiti predsedniku Republike da raspusti parlament. Predsednika Republike biraju neposredno građani i formalno nije deo egzekutive („Vlada je nosilac izvršne vlasti“). Predsednik „izražava državno jedinstvo Republike Srbije“. To je, kako ustavna teorija određuje, uloga „moderatora“ ili „posrednika“ u odnosima između izvršne i zakonodavne vlasti. Njegova ustavna ovlašćenja su iznad onih koja ima šef države u parlamentarnom sistemu, ali ne prate do kraja demokratski legitimitet neposredno izabranog predstavnika građana. Ovaj sistem vlasti, koji nazivaju „ublaženom varijantom mešovitog sistema“ (R. Marković) ili „neznatno racionalizovanim parlamentarizmom“ (D. Simović), trebalo je da posluži kao prelazni oblik dok prilike ne sazru za pravu parlamentarnu demokratiju. „On (sistem vlasti, prim. V. P.) za uzore nije imao ni parlamentarni ni predsednički sistem nego je bio izraz neponovljivih istorijskih prilika nastalih vraćanjem političkih stranaka u Srbiju posle pola veka. Tada je Srbija preko noći iz samoupravnog jednostranačkog socijalizma ušla u institucionalni režim višestranačke parlamentarne demokratije, bez realno postojećih ekonomskih i političkih ustanova koje su njegova pretpostavka (…) Da bi se izbegli potresi koji nastaju naglim prelaskom s jednog sistema na drugi, pribeglo se lukavstvu. Ustav od 1990. predvideo je predsednika republike koga biraju svi građani, ali s malim ovlašćenjima vlasti i istovremeno vladu, koju biraju samo predstavnici građana, ali s najvažnijim ovlašćenjima izvršne vlasti“ (R. Marković, „Ka budućem ustavu Srbije“, Politika od 9. jula 2017).

U praksi, sistem vlasti prema važećem ustavu funkcionisao je različito. Dok je predsednik bio Boris Tadić, kao predsednik tada vladajuće partije, efektivna vlast bila je u njegovim rukama. Na delu je bila „prezidencijalizacija“ sistema. Kada je na dužnost stupio Tomislav Nikolić, podnevši ostavku na funkciju predsednika partije, „klatno“ se počelo pomerati ka Vladi, sasvim kada je na funkciju predsednika Vlade došao Aleksandar Vučić.

KA ČISTIJEM OBLIKU PARLAMENTARIZMA? Da li je momenat da Srbija menja svoj sistem vlasti, i u kom smeru? Jedan odgovor daje profesor Marković u pomenutom tekstu: „Kako su razlozi za opisano ustavno uređenje otpali, njega je potrebno promeniti. I mada preovlađujuća autoritarna i tradicionalna svest smatra da našem političkom mentalitetu odgovara promena kojom bi ovlašćenja izvršne vlasti pretegla u korist predsednika republike, teorijski razlozi idu u prilog tome da se ta promena izvrši u korist parlamentarne vlade. Sadašnja situacija neposredno izabranog predsednika republike s malim ovlašćenjima je neodrživa. Davati mu veća ovlašćenja izvršne vlasti sa još većim pravima učešća u zakonodavnom postupku, uz zadržavanje postojećeg načina izbora, kosilo bi se sa uslovom odgovorne vlasti (limited government), koji je, pored legitimnosti i smenjivosti vlasti, pretpostavka demokratskog ustavnog poretka. (…) Model predsednika republike iz Ustava od 1990. više ne treba popravljati, nego ga treba promeniti. Pri postojanju vlade kao nosioca izvršne vlasti, dovoljno je da predsednik republike bude samo oličenje i simbol države. Njega treba da biraju predstavnici naroda, a ne narod neposredno.“

Drugo viđenje ima Darko Simović, jedan od učenika profesora Markovića, poznavalac francuskog polupredsedničkog sistema na kog naš sistem „do pola“ liči. Simović tvrdi: „Između dve opcije, prelaska na posredni izbor i zadržavanja neposrednog izbora predsednika Republike, ali uz snaženje njegovih ustavnih ovlašćenja, treba prihvatiti ovu drugu, jer političkim životom Srbije ne treba da dominira jedan ustavni organ. Uzorni demokratski sistemi, počivaju na ravnoteži više centara institucionalizovane političke moći.“ Poredeći pisani i živi ustav, Simović ukazuje na to da je od početka sistem vlasti u praksi funkcionisao sa manjim ili većim odstupanjima od onog propisanog Ustavom. Stoga su i građani bili u zabludi da je, u vreme jakih predsednika, naš sistem prezidencijalistički, odnosno da je u vreme jakih predsednika Vlade, ovaj sistem parlamentarizam „premijerskog“, tačnije, „kancelarskog“ tipa – po ugledu na poziciju nemačkog predsednika vlade (kancelara).

Teorijski rezon profesora Markovića je sasvim na mestu. Srbija treba da teži parlamentarizmu u kom će se tražiti ravnoteža između jake i odgovorne vlade, s jedne, i reprezentativnog parlamenta, s druge strane. Poznavaoci evropskog parlamentarizma smatraju da je to pravac u kom će ići njegova evolucija – „uzajamno prožimanje vlade i parlamenta uz ostavljanje ovom poslednjem maksimalnog uticaja“ (F. Lovo). Venecijanska komisija se izričito ne izjašnjava, ali poziva na oprez kad je reč o ustavnim reformama koje predlažu jačanje predsednikovih ovlašćenja. Iza prividne demokratske legitimnosti ovakvih reformi mogu stajati autoritarni motivi.

BUDUĆNOST „JOŠ NIJE STIGLA“ Premda je postignut određeni nivo političke stabilnosti, Srbija još nije spremna za „čistiji“ parlamentarizam od ovog kog imamo. Pokušaj njegovog ustavnog definisanja bio bi preuranjen. Pri tome, bio bi to ozbiljan ustavnopravni zahvat. Takvi zahvati su složeni proceduralno – zahtevaju ustavotvorni referendum, a mogu izazvati neplanirana i neželjena pomeranja u životu sistema.

Ovlašćenja predsednika Republike tumačena u svetlosti njegove uloge moderatora nisu zanemarljiva, pogotovo imajući u vidu jak demokratski legitimitet dobijen na neposrednim izborima. Ako ovakva ustavna rešenja ostanu, imaćemo ubuduće jače i slabije predsednike, što neće presudno zavisiti od ustavnih normi, nego od karakteristika njihove ličnosti, političke moći (spremnosti da se odreknu funkcije predsednika partije), nivoa ustavne kulture. U ovom trenutku ne treba dirati ustavna ovlašćenja predsednika Republike, niti ponovo otvarati dilemu o načinu njegovog izbora, osim u naučnim krugovima – poslenici nauke moraju imati punu slobodu da preispituju postojeća rešenja u skladu sa promenjenim prilikama, kao i da menjaju sopstvene stavove ukoliko se pokaže da ih je vreme pregazilo.

Verujem da je Srbija jača i stabilnija nego što je to bila 2006. godine, ali ni unutrašnje ni spoljne prilike nisu takve da bismo se mogli potpuno posvetiti donošenju novog ustava do čega bi, ipak, moralo doći ako se menja sistem vlasti. To je „srce“ svakog ustava. Dakle, u budućem ustavu Srbija treba da ima parlamentarizam o kom piše profesor Marković, ali ta budućnost još nije „stigla“.

Do novog i pravog „ustavnog momenta“ treba raditi na jačanju demokratskog i reprezentativnog potencijala Narodne skupštine. Parlament se mora, ma koliko to delovalo neizvodljivo, vratiti na „veliku scenu“. Na normativnom planu, više od promene Ustava, potrebno je novo izborno zakonodavstvo. To je prvi korak. Sistem izbora narodnih poslanika iz Zakona, koji protivno volji Ustava (vid. Ustavni zakon za sprovođenje Ustava) važi i danas – iako je donet pod starim ustavom 2000. godine – suviše je posredan i odnarođen. Nit birači znaju koga biraju – osim nosioca liste i možda još nekolicine kandidata – niti predstavnici osećaju odgovornost prema biračima – osim prema najužem rukovodstvu svoje partije. U Skupštinu treba vratiti narodne ljude, umne ljude i ljude od integriteta, kakvih je bilo u periodu rađanja višestranačja u Srbiji. Ali to je druga tema i o njoj možda drugom prilikom. 

Autor je redovni profesor Pravnog fakulteta Univerziteta u Beogradu

[/restrict]