„Ustav“ bez funkcija ustava

Dvadeset godina od Dejtona

Pišu Darko Simović i Vladan Petrov
(Srpski pravnički klub)

Dejtonski ustav je ostvario svoju integrativnu funkciju. Očuvan je teritorijalni integritet BiH u miljeu preovlađujuće dezintegrativnih procesa. U važnijem delu Ustav se nije pokazao, jer je konzervirao etničke konflikte

Ustav Bosne i Hercegovine (ubuduće: Dejtonski ustav) je „i sa formalnog i sa materijalnog aspekta, specifičan i nepoznat u dosadašnjoj teoriji i praksi“ (M. Dmičić). Najvažniju posebnost Dejtonskog ustava odredio je način njegovog donošenja. Ustav je Aneks 4 međunarodnog multilateralnog ugovora (Opšteg okvirnog sporazuma za mir u Bosni i Hercegovini od 1995). U zaključenju Sporazuma, pored predstavnika međunarodne zajednice, učestvovali su lideri etničkih zajednica iz BiH i lideri susednih država.

INTERNACIONALIZACIJA KONSTITUTIVNE FUNKCIJE Dejtonskom ustavu nedostaje autentičan ustavni kvalitet. Reč je o oktroisanom („podarenom“, nametnutom) ustavu, koga ni formalno nisu usvojile institucije BiH. Njega nije oktroisao šef države, što je u istoriji bilo pravilo, već države koje su imale odlučujuću ulogu u postizanju mirovnog sporazuma. Formalno, Ustav je deo međunarodnog sporazuma zaključenog u cilju okončanja ratnih sukoba i uspostavljanja mira. Suštinski, reč je o „američkoj diplomatiji i lokalnim političkim partijama u ime kojih je iscenirano ugovaranje ispred konstitutivnih naroda“ (E. Šarčević).

Ustavno pravo BiH nije internacionalizovano samo u pogledu postupka donošenja Ustava već i u pogledu funkcionisanja ustavnog sistema. Tzv. međunarodna zajednica je zadržala značajne nadležnosti: vojnu (IFOR/SFOR/EUFOR), civilnu (Veće za sprovođenje mira i Visoki predstavnik za BiH) i međunarodnu zaštitu ljudskih prava. Visoki predstavnik je, osim nametanja državnih zakona, koristio svoja ovlašćenja i više puta menjao entitetske i kantonalne ustave i zakone, smenjivao nosioce javnih funkcija i preduzimao druge mere.

Dakle, međunarodni činilac je zadržao presudan uticaj na ustavni sistem BiH. On je svojevrsni ustavni staratelj, jer ovaj ustavni sistem ne može samostalno da funkcioniše.

[restrictedarea]

USTAV BEZ LEGITIMACIJSKE FUNKCIJE Svaki ustav treba da obezbedi legitimaciju konstituisanom poretku. Reč je o „’normativnom višku’ ustava koji rezultira iz očekivanja koja se u njih polažu“ (Forlander).

Dejtonski ustav, nametnut BiH bez prethodne javne rasprave i bez konačnog usvajanja ili odobravanja u „domaćem“ ustavotvornom telu, lišen je demokratskog legitimiteta. Njegovo donošenje obeležilo je posredovanje stranih država radi postizanja kompromisa zaraćenih nacionalnih političkih elita. Po logici stvari, ovaj ustav mogao je biti samo privremeno rešenje.

Dejtonski ustav jeste simbol okončanja građanskog rata, ali iz te činjenice nije se tokom vremena mogla razviti njegova legitimacijska funkcija. Profesor Kasim Trnka piše: „Ustav BiH je sankcionisao glomaznu, višestepenu, nefunkcionalnu i ekonomski neodrživu strukturu vlasti. Uspostavljena je nedovoljno definisana i nefunkcionalna distribucija moći između struktura države, asimetričnih struktura entiteta, vlasti kantona, te lokalne samouprave na opštinskom i gradskom nivou. Tome treba dodati specifična rješenja za Distrikt Brčko, za Grad Mostar i nedovršena rješenja za glavni grad Sarajevo.“ Takva državna organizacija nije mogla doprineti sređivanju političkih prilika i integrisanju društvene zajednice, već je održavala stanje latentnog konflikta.

Sažeto, legitimnost Dejtonskog ustava osporava se uglavnom iz tri razloga: prvo, zbog nedemokratskog načina donošenja; drugo, zbog postojanja odredbi koje su suprotne međunarodnom pravu; treće, zbog izrazite nedelotvornosti.

USTAV BEZ PRAVE INTEGRATIVNE FUNKCIJE Na prvi pogled, Dejtonski ustav je ostvario integrativnu funkciju. Očuvan je teritorijalni integritet BiH u miljeu preovlađujuće dezintegrativnih procesa. U važnijem delu Ustav se nije pokazao. Reč je o stvaranju društvene kohezije i oblikovanju društvenog identiteta (J. Grim). Ustav je konzervirao etničke konflikte, nije došlo do konsolidovanja demokratskog sistema i do stvaranja realnih političkih pretpostavki za konstituisanje delotvorne države.

Integrativna funkcija osnovnog zakona manje zavisi od pravnog kvaliteta njegovih rešenja, a više od toga na koji način ga građani novoformirane zajednice doživljavaju. Dejtonski ustav nije u stanju da u suštinskom delu ostvari integrativnu funkciju. Normativni nedostaci ustavnog teksta mogu biti ispravljeni ustavnosudskim delovanjem ili ustavnom revizijom, ali izostanak emotivnog poistovećivanja građana sa državom ne može biti nadoknađen ni na koji način. BiH je nastala kao „simbolička konstrukcija“ međunarodne zajednice, kojoj nedostaje emotivna potpora bosanskih naroda. S jedne strane, težilo se uspostavljanju snažne centralizovane unitarne države sa jedinstvenim bosanskohercegovačkim demosom. S druge, nastojalo se da se na teritoriji BiH stvori više nacionalnih država, ili da se bar konstituiše što labaviji konfederalni savez nacionalnih entiteta, koji bi bio prelazno rešenje za ostvarenje osnovnog cilja, konstituisanje nacionalne države.

Protivrečnosti u srcu Dejtonskog ustava, iznedrene iz njegovog prividno kompromisnog duha (jedna država, a dva etnički legitimizovana entiteta; demokratija i etnokratija; individualna i kolektivna prava), stvorile su od Ustava projekat sa neizvesnim ishodom, a ne „jasan putokaz“ (Štajner). Dalje, nisu sazreli uslovi za postizanje političkog konsenzusa između tri naroda BiH koji bi vodili temeljnim ustavnim promenama. U ambijentu nedelotvorne države, Dejtonski ustav je i dvadeset godina kasnije „ustav iz nužde“ (Šarčević). Ali da li se ustav koji ne ostvaruje funkcije ustava, ili to čini uz ’tuđu’ pomoć, može nazvati ustavom?

(Tekst je skraćena i prerađena verzija referata podnetog Akademiji nauka i umjetnosti BiH za konferenciju „Dejtonski mirovni sporazum i budućnost Bosne i Hercegovine od 19. novembra 2015)

[/restrictedarea]