Šetnja po Briselu sa Ustavom Srbije „pod miškom“

Piše dr Vladan Petrov

Mišljenje povodom Predloga za ocenu ustavnosti parafiranog Prvog sporazuma o principima koji regulišu normalizaciju odnosa (predmet IUO – 247/2013)

ZAŠTO PRIRODA PARAFIRANOG SPORAZUMA NIJE NI PRETHODNO NI OSNOVNO PITANJE U SPORU? Centralni deo referata sudije izvestioca počinje na 16. i završava se na poslednjoj, 18. strani (deo VII). U ovom, ubedljivo najkraćem delu izložena su sva ustavnopravna pitanja koja se, po mišljenju sudije izvestioca, postavljaju u ovom sporu.

U referatu se pitanje prirode i karaktera osporenog „parafiranog Prvog sporazuma o principima koji regulišu normalizaciju odnosa“ (u daljem tekstu: Sporazum) određuje najpre kao „osnovno i prethodno“, zatim kao „osnovno sporno pitanje“, najzad kao „suštinsko pitanje“. Prvo, premda može izgledati kao čisto terminološka nedoslednost, kvalifikovanje istog pitanja na različite načine nije prihvatljivo.

Drugo, prethodno pitanje je pitanje od čijeg prethodnog rešenja zavisi donošenje konačne odluke u sporu. Ono je preduslov za odlučivanje o meritumu, ali samo nije meritum, tj. glavni predmet spora. Dakle, jedno pitanje ne može biti istovremeno i prethodno i osnovno, tj. glavno.

Treće, u sporu o ustavnosti Statuta AP Vojvodine, sudija izvestilac je smatrao da je prvo, načelno i najvažnije pitanje „određivanje karaktera, pravne prirode i predmeta Statuta“. To je bio primer prethodnog pitanja, koje je moralo biti rešeno da bi se rešio predmet spora, odnosno pitanje (ne)ustavnosti Statuta. Pitanje koje je u ovom sporu postavljeno i glasi „da li osporeni akt predstavlja međunarodni ugovor koji je deo unutrašnjeg pravnog poretka Republike Srbije ili se pak radi o političkom aktu/dokumentu koji je rezultat određene faze političkih pregovora sa predstavnicima privremenih institucija samouprave na Kosovu i Metohiji“ itd. nije prethodno pitanje. Od odgovora na to pitanje ne zavisi rešenje predmeta spora, već da li Ustavni sud uopšte može da odlučuje u tom predmetu. To pitanje Ustavni sud morao je da reši u prethodnom postupku. Ustavni sud se mogao oglasiti nenadležnim da je kvalifikovao Sporazum kao čisto politički akt. Politički akti su slobodni akti koji ne podležu oceni ustavnosti i zakonitosti, ocenjuju se merilima političke celishodnosti, a sankcije prema onima koji ih preduzimaju su političke prirode. Njima se ostvaruje tzv. funkcija vlade, koja podrazumeva preduzimanje najznačajnijih mera u unutrašnjoj i spoljnoj politici zemlje.

Ustavni sud je preduzeo radnje u prethodnom postupku, postupao povodom predloga ovlašćenog predlagača i zakazao javnu raspravu. Javna rasprava je obavezna faza u postupku ocene ustavnosti i zakonitosti (uz izuzetke predviđene članom 37. stavom 2. Zakona) koja služi da se rasprave ustavnopravna pitanja od značaja za donošenje konačne odluke. Ona se vezuje za raspravu i odlučivanje, a ne za prethodni postupak. Ispunjenost procesnih pretpostavki, a to znači i podobnost akta da bude predmet ocene ustavnosti i zakonitosti, ne može se utvrđivati na javnoj raspravi. Zakazivanjem i održavanjem javne rasprave Ustavni sud se pravno obvezao da, i na osnovu materijala koji je dobio na javnoj raspravi, odluči o predmetu spora.

Dakle, pitanje da li je Sporazum međunarodni ugovor ili politički akt nije prethodno pitanje, nego pitanje ispunjenosti jedne procesne pretpostavke za vođenje postupka. Ulaskom u ovu fazu postupka, Ustavni sud je isključio mogućnost kvalifikovanja Sporazuma kao političkog akta. Sud je, u tom pogledu, ispravno postupio.

Dilema o tome da li je Sporazum pravni ili politički akt ostala je, međutim, u referatu sudije izvestioca. Ova dilema kvalifikuje se kao „suštinsko pitanje“ iz kojih ostala proizlaze ili se na njih oslanjaju (npr. da li se Odluka Skupštine o prihvatanju Izveštaja Vlade o dosadašnjem procesu političkog i tehničkog dijaloga sa Privremenim institucijama samouprave u Prištini itd. „može smatrati aktom o potvrđivanju međunarodnog ugovora bez obzira na to što po svojoj formi, sadržini i postupku koji je prethodio njenom usvajanju ne ispunjava Zakonom propisane uslove“ ili „takva Odluka ima karakter akta o davanju političke saglasnosti Narodne skupštine Vladi za preduzimanje određenih aktivnosti koje spadaju u domen vođenja politike“). Takvo postavljanje stvari u najkraćem, a najvažnijem delu referata stvara osnovanu sumnju da Ustavni sud u ovom sporu priprema „teren“ za odustanak od meritornog odlučivanja.

[restrictedarea]

ZAŠTO SPORAZUM NE TREBA SMATRATI POLITIČKIM AKTOM? Prvo, u važećem pravu, nije povučena linija razlikovanja između pravnog i političkog akta. Npr. u teoriji se akt o raspuštanju parlamenta smatra političkim aktom. Šef države, sam ili na predlog Vlade, donosi akt o raspuštanju koji ne podleže kontroli ustavnosti. U našem pravu, međutim, predsednik Republike donosi ukaz o raspuštanju Skupštine. Na taj način, politički akt dobija pravnu formu. Takav akt bi mogao biti predmet kontrole formalne, ali ne i materijalne ustavnosti (npr. umesto ukazom, predsednik Republike raspusti Skupštinu odlukom ili to učini bez obrazloženog predloga Vlade koji mora da prethodi ukazu o raspuštanju). Preneto na slučaj osporenog Sporazuma, može se reći da je pitanje da li je Sporazum međunarodni ugovor ili politički akt pogrešno postavljeno. Pitanje koje se može postaviti jeste da li je Sporazum međunarodni ugovor zaključen u propisanoj formi ili nije. Drugo, ako je Sporazum isključivo politički akt, on ne može neposredno proizvoditi pravna dejstva. Za njegovo sprovođenje je neophodno donošenje pravnih akata Republike Srbije. Plan za implementaciju, koji se spominje u tački 12. Sporazuma nije pravni akt Republike Srbije, niti je pravni akt uopšte. Treće, i najvažnije, jedan politički akt, ma koliko pravno „slobodan“, ne može rušiti temelje postojećeg ustavnog poretka države. Politički akti, premda izmiču kontroli ustavnosti i zakonitosti, služe „izvršavanju dispozicija ustava“ (Ratko Marković). U teoriji se još kaže da je funkcija vlade, koja se ostvaruje putem političkih akata, „nadzor nad očuvanjem ustava i njegovom primenom“ (Ratko Marković). U osporenom Sporazumu nema ni reči o srpskom Ustavu i srpskom pravu, a nema ni države Srbije. Dakle, ovaj Sporazum je negacija same definicije političkog akta i njegovog smisla koji nije strogo regulisan pravom države, ali ne može biti negacija tog prava, niti države Srbije.

I kad bi karakter međunarodnog ugovora bio sporan, kad je o ovom Sporazumu reč, Vlada je donošenjem Zaključka od 22. aprila 2013. godine, kojim je u tački 1. izričito prihvatila Sporazum kao „sastavni deo ovog zaključka“, dala pravnu formu osporenom Sporazumu. Ovaj zaključak, premda je među aktima koje donosi Vlada skrajnut (zaključke Vlada donosi „kad ne donosi druge akte“) nesporno je opšti pravni akt. Samim tim, on podleže kontroli ustavnosti i zakonitosti.

MATERIJALNE NEUSTAVNOSTI SPORAZUMA  –  SPORAZUM KOJI KRŠI NAČELA USTAVA Naziv „Prvi sporazum o principima koji regulišu normalizaciju odnosa“

Naziv ovog Sporazuma je nedorečen i nelogičan. Nedorečen, jer se iz naziva ne vidi ko su subjekti, tj. strane čiji se odnosi „normalizuju“. Nelogičan, jer su, prema Izveštaju Vlade koji je dostavljen Ustavnom sudu, Sporazum parafirali Ketrin Ešton, visoka predstavnica EU za spoljnu politiku i bezbednost, i Ivica Dačić, predsednik Vlade, ali EU i Srbija nisu subjekti, tj. strane koje ovim Sporazumom uređuju („normalizuju“) svoje odnose. U stvari, naziv nevešto prikriva sadržinu i cilj Sporazuma, a to je pretvaranje AP KiM u sastavu Republike Srbije u samoupravu za Srbe u sastavu tzv. države Kosovo.

Osnivanje Asocijacije/Zajednice opština u kojima Srbi čine većinsko stanovništvo na Kosovu, pri čemu će pravne garancije (pretpostavlja se statusa ovih zajednica, V. P.) pružiti merodavno pravo i ustavno pravo. Ako je nejasno o kom „merodavnom pravu i ustavnom pravu“ je reč, iz daljeg teksta Sporazuma jasno proizlazi da je reč o pravu Kosova.

Saradnja opština učesnica Zajednice u kolektivnom sprovođenju ovlašćenja ostvarivaće se u skladu sa nadležnostima dodeljenim Evropskom poveljom o lokalnoj samoupravi i kosovskim zakonom. Dakle, jasno je da je merodavno pravo odgovarajući međunarodni dokument i „domaće“ pravo, samo što to „domaće“ pravo nije pravo Republike Srbije, već Kosova.

Zajednica opština će vršiti i druge dodatne nadležnosti koje joj mogu delegirati centralne vlasti. Pošto je merodavno pravo zakon Kosova, jasno je da je i centralna vlast Kosova, a ne Republike Srbije.

Osnivanje Kosovske policije i integrisanje pripadnika policije Republike Srbije sa severa Kosova u Kosovsku policiju, kao i pripadnika drugih srpskih bezbednosnih struktura u ekvivalentne kosovske strukture je zaokruživanje monopola sile kao suštinskog elementa suverenosti Kosova. Ovakvim rešenjem devastira se preambula Ustava i sasvim zanemaruje član 97. tačka 4. Ustava u kojem stoji da su odbrana i bezbednost u isključivoj nadležnosti Republike Srbije.

Ovim Sporazumom, u tački 10, predviđeno je integrisanje sudske vlasti (čak se ne spominje da je reč o sudskoj vlasti Republike Srbije, V. P.) i njeno dalje funkcionisanje u okviru pravnog sistema Kosova. Nije ovde reč o povredi člana 142. stava 1. Ustava, kojim se određuje da je sudska vlast jedinstvena na celoj teritoriji Srbije. O povredi ovog člana bi se moglo govoriti da je ovim Sporazumom uspostavljen poseban sudski sistem Kosova unutar pravnog sistema Republike Srbije. Ovde je reč o povredi načela Ustava, kao što su načelo funkcionalne podele vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku, načelo jedinstva pravnog poretka i načelo jedinstva i nedeljivosti teritorije Republike Srbije („odricanje“ od sudske vlasti Republike Srbije na teritoriji Kim i njeno „utapanje“ u sudski sistem Kosova).

Zaokruživanje lokalne samouprave za Srbe na teritoriji tzv. države Kosovo i njeno ostvarivanje u praksi obezbeđuju se putem opštinskih izbora u severnim opštinama, zakazanim za 2013. godinu, koji se održavaju (održani su) u skladu sa kosovskim zakonima i međunarodnim standardima. Pošto to nisu „srpski“ opštinski izbori na teritoriji KiM, već „kosovski“ opštinski izbori na teritoriji Kosova, oni nemaju utemeljenje u odgovarajućim članovima Ustava Srbije.

ZAŠTO NIJE MOGUĆE DONOŠENJE USTAVNOG ZAKONA O SUŠTINSKOJ AUTONOMIJI KiM KOJI BI SADRŽAVAO REŠENJA IZ SPORAZUMA? Prvo, premda je izraz „suštinska autonomija“ nepoznat ustavnopravnoj nauci i uporednoj praksi teritorijalnih autonomija u svetu, on svakako označava oblik političke autonomije teritorijalne jedinice u okviru države. Dakle, Ustavni zakon bi morao da uređuje teritorijalnu autonomiju KiM u državnopravnom poretku Republike Srbije, a ne Kosova. Ta autonomija bila bi autonomija sui generis, možda takva kakvu politički svet do sada nije upoznao, ali bi morala biti autonomija koja se ostvaruje na teritoriji na kojoj se prostire suverenost Srbije.

Drugo, Sporazum ne sadrži rešenja koja bi bar potpomogla da se definiše suštinska autonomija KiM. Upravo suprotno, to je akt kojim se obezbeđuju dve ključne pravne stvari: 1) „papirnata“ teritorijalna autonomija KiM iz Ustava zamenjuje se lokalnom samoupravom za opštine sa većinskim srpskim stanovništvom na severu KiM; 2) ukidaju se poslednji elementi na kojima se zasniva efektivna suverenost Republike Srbije na teritoriji KiM uklanjanjem ostataka sudske vlasti Republike Srbije i zaokruživanjem sudskog sistema i sistema odbrane i bezbednosti Kosova. Dakle, ovim Sporazumom, bez formalne ustavne promene, Ustav Srbije se dodatno, u delu koji se odnosi na KiM, pretvara u jednu ustavnu „uobrazilju“.

Treće, Sporazumom se povređuju brojna načela Ustava. Ustavni zakon o suštinskoj autonomiji KiM, premda zakon sui generis ne može počivati na očiglednim povredama tih načela. On se ne može izvoditi iz „stranog prava“ druge države, jer ne bi bio zakon Republike Srbije, već zakon tzv. države Kosova koji je formalno donela Republika Srbija.

Upravo ovaj treći argument objašnjava zašto je nemoguće očekivati da se donese ustavni zakon o suštinskoj autonomiji KiM koji bi se zasnivao na tekovinama Sporazuma. Prava druga strana u ovom Sporazumu, koju čine nosioci političke vlasti tzv. države Kosovo, nema dilemu u pogledu toga šta je Sporazum. To je za njih nedvosmisleno međunarodni ugovor. Predmet tog ugovora su odnosi između dve države, a Ustavni zakon Srbije je unutrašnji pravni akt. Sadržini Sporazuma nije mesto u tom pravnom aktu. Dakle, za razliku od sudije izvestioca kome je jedno od ključnih pitanja u ovom ustavnom sporu i pitanje „da li predmet ovog sporazuma mogu biti pitanja koja su predmet unutrašnjeg pravnog poretka Republike Srbije koji je zasnovan na suverenitetu i teritorijalnoj celovitosti Republike Srbije“ itd, prava druga strana u Sporazumu već dugo ne postavlja takva, da ne upotrebim teži izraz iz poštovanja prema Sudu, suvišna pitanja. Ona ima svoj odgovor od kojeg ne odstupa.

Prema tome, iz prethodno navedenih razloga, Ustavni zakon kojim bi se verifikovala rešenja Briselskog sporazuma, ne bi učinio Sporazum ustavnim; taj zakon bi i sam bio neustavan.

ZARAD ŠETNJE PO BRISELU, USTAV SRBIJE SE NE SME STAVITI POD MIŠKU“ Osporeni Sporazum je, bez sumnje, opšti akt čijim se sprovođenjem uspostavlja pravno stanje koje nije u skladu sa važećim Ustavom. To je suština, a ne da li je ovaj akt pravni ili politički. Ustavno određenje Ustavnog suda kao „samostalnog i nezavisnog državnog organa koji štiti ustavnost i zakonitost i ljudska i manjinska prava i slobode“ obavezuje ga da se, zarad ostvarenja svrhe svog postojanja u ustavnom poretku, izjasni o jednom jedinom, vrlo jednostavnom ustavnopravnom pitanju koje glasi: da li je osporeni Sporazum, nezavisno od pravne kvalifikacije, akt koji je sadržinski u skladu s Ustavom ili nije. Taj Ustav, dobro je poznato, ne odgovora faktičkom stanju, kad je reč o AP KiM, ali nije na Ustavnom sudu da polemiše o tome, ni da Ustav, takav kakav je, po svaku cenu prilagođava političkoj realnosti. Ali, ne sme ni da čeka i ćuti. Na nosiocima političke vlasti je da, s obzirom na širok demokratski legitimitet koji poseduju, imajući u vidu politiku evropskih integracija, procene da li je trenutak za promenu Ustava koja će bliže odražavati faktičko stanje. Sumnjam da bi se takva ustavna promena mogla izvršiti donošenjem zakona o suštinskoj autonomiji KiM, već samo temeljnom revizijom Ustava, koja bi značila ustavnopravnu „amputaciju“ KiM. Do tada, mora se poštovati ustavnost i zakonitost kao prvo i osnovno načelo vladavine prava, koja se od verbalne upotrebe u našim prilikama „pohabala“ pre nego što je realno uspostavljena.

Jedino ispravnom odlukom Ustavnog suda u ovom sporu smatram onu koja bi utvrdila neustavnost parafiranog Prvog sporazuma o principima koji regulišu normalizaciju odnosa u celini. Ona ne bi automatski značila skretanje Republike Srbije s puta evropskih integracija. Ona bi bila izraz lojalnosti važećem Ustavu i signal da nosioci političke vlasti konačno preseku. Tzv. evropski put za Srbiju je put Srbije bez KiM. Ako je taj put najviši državni i nacionalni interes, što definišu političke vlasti, a ne Ustavni sud, neka političke vlasti obezbede da taj put bude ustavan. Ako to ne mogu, neka ne očekuju od Ustavnog suda i poslenika ustavnopravne nauke u Srbiji da „zarad šetnje po Briselu, stave Ustav Srbije pod mišku“.

Autor je vanredni profesor Pravnog fakulteta u Beogradu

[/restrictedarea]