Zašto je Briselski sporazum neustavan?

Piše Prof. dr Ratko Marković

Stručno mišljenje izloženo na javnoj raspravi pred Ustavnim sudom Srbije povodom (ne)ustavnosti „Prvog sporazuma o principima koji regulišu normalizaciju odnosa“ Beograda i Prištine, 24. juna 2014.

I

Dva su ustavnopravna pitanja od značaja za rešavanje ustavnog spora o ustavnosti i zakonitosti „Prvog sporazuma o principima koji regulišu normalizaciju odnosa“ (u daljem tekstu Sporazum) od strane Ustavnog suda. Prvo takvo pitanje je svojstvo Sporazuma kao akta. Ono drugo je: da li je Sporazum istu materiju koju su uredili Ustav i zakoni uredio drukčije, ili je samo razradio uopštene odredbe Ustava i zakona, odnosno utvrdio političke i pravne okvire za poseban zakon o suštinskoj autonomiji Kosova i Metohije, koji se donosi po postupku predviđenom za promenu Ustava, a na čije se donošenje Republika Srbija obavezala važećim Ustavom od 2006.

 

II

U vezi s pitanjem svojstva Sporazuma, tj. pitanjem šta je Sporazum, kakav je to akt, može se primetiti sledeće. No, pre nego što se bude izložilo mišljenje o tome šta Sporazum jeste, da se, u cilju izbegavanja lutanja, ukaže na to šta Sporazum nije.

Sporazum nije međunarodni ugovor u smislu Ustava Srbije i važećeg matičnog zakona. On nije zaključen sa jednom ili više država ili sa jednom ili više međunarodnih organizacija, posle čega bi ga Narodna skupština potvrdila svojim zakonom, budući da svojom sadržinom Sporazum „odstupa od postojećih zakonskih rešenja“ (član 14, stav 1. Zakona o zaključivanju i izvršavanju međunarodnih ugovora). Doduše, Srbija je Sporazum zaključila s jednom međunarodnom organizacijom – EU, ali predmet Sporazuma nisu odnosi između Srbije i EU, nego odnosi između Srbije i Kosova. Njime Srbija omogućuje Republici Kosovo da uspostavi državne funkcije na čitavoj teritoriji Kosova i Metohije, a zauzvrat Republika Kosovo garantuje srpskoj nacionalnoj manjini na Kosovu povezivanje opština s većinskim srpskim stanovništvom i predstavljenost Srba iz opština na severu Kosova u Kosovskoj policiji i sudstvu toga regiona. Da EU stvarno nije ugovorna strana nego je to Kosovo, proizlazi iz izričitih odredaba tačaka 13, 14 i 15 Sporazuma, u kojima se navode „dve strane“, od kojih je jedna, svakako, Srbija, dok druga, svakako, nije EU, jer ne može EU sama sebi blokirati napredak ka EU, kao što logički nije moguće da EU, uz pomoć EU osnuje Odbor za implementaciju Sporazuma. Dakle, i kad bi se uzelo da dve strane čiji su predstavnici parafirali Sporazum imaju ugovornu sposobnost za zaključivanje međunarodnog ugovora, Sporazum bi bio simulovani međunarodni ugovor. Iz sadržine i duha Sporazuma proizlazi da su Republika Srbija i Republika Kosovo dve jednakopravne strane ugovornice tog simulovanog ugovora.

Sporazum nije ni politički akt, iako mu je sadržina čisto politička, jer on nije pojedinačni akt. U teoriji se uzima da su politički akti ili „akti vlade“ pojedinačni akti koje najviši nosioci vlasti donose slobodno, nevezani pravom, vodeći se državnim razlogom ili razlogom političke umesnosti. Ti akti zbog toga ne podležu oceni zakonitosti u upravnom sporu. U sistemu određivanja upravnog spora na osnovu generalne klauzule, navođenjem genusnih svojstava akta protiv kojeg se taj spor može voditi, politički akti obično se taksativno nabrajaju, sistemom tzv. negativne enumeracije.

Sporazum je nastao kao neformalni pisani politički dogovor učesnika dijaloga u Briselu – Dačić, Ešton, Tači, a onda je njegova sadržina dobila spoljašnju formu opšteg akta Vlade, pod imenom „zaključak“, i opšteg akta Narodne skupštine, pod imenom „odluka“. Tako je Sporazum postao sastavni deo ova dva opšta akta iz nomenklature opštih akata pozitivnog prava, a to znači da je Sporazum postao opšti akt pozitivnog prava Republike Srbije, koji ima opšte dejstvo. Jer, da nema opšte dejstvo, po njemu ne bi trebalo ni postupati, tj. ne bi ga uopšte trebalo primenjivati u neodređenom broju slučajeva. Jednokratnom primenom prestalo bi njegovo važenje. Čim se primenjuje u množini slučajeva, a primenjivao se, Sporazum samim tim ima opšte dejstvo. Iz njega „izvire“ pravo, tačnije nepravo.

Sporazum sadržan u aktima pod drugim imenom nije akt predsednika Vlade, jer ovaj nema ovlašćenje za donošenje opštih akata, niti visoke predstavnice EU za spoljnu politiku i bezbednost, jer ona nije organ države Srbije. Sporazum – to je opšti akt Vlade (zaključak) koji je svojim opštim aktom potvrdila i prihvatila Narodna skupština (odluka). A prihvatiti znači „usvojiti“, „odobriti“. Posredstvom tih akata, prvobitno parafirani sporazum od strane pomenutih zvaničnika je uveden („prihvaćen“) kao opšta norma u pravni poredak Republike Srbije. Tek tada je on postao opšta pravna norma s opštim pravnim dejstvom. Drukčije, on ne bi mogao obavezati pravno, nego samo politički, jer pravotvorci u smislu Ustava nisu predsednik Vlade, koji nije poseban državni organ, niti međunarodni visoki zvaničnik.

[restrictedarea]

Ovako zaobilazna i uvijena forma uvođenja Sporazuma u pravni poredak Srbije primenjena je iz dva razloga. Najpre, nije se htela slediti metodologija inkorporisanja međunarodnog ugovora u unutrašnji pravni poredak kako se time Sporazumu ne bi dalo svojstvo međunarodnog ugovora i tako „drugoj strani“ suviše providno priznalo svojstvo države. Uz to, tako bi se Sporazum izložio opasnosti ustavnosudske kontrole sa sasvim predvidljivim ishodom. S druge strane, da bi Srbiju mogao pravno obavezivati, Sporazum je pravno prokrijumčaren u aktu Vlade i aktu Narodne skupštine, od kojih prvi, kako bi se sakrilo svojstvo Sporazuma kao opšteg akta, uopšte nije objavljen, dok u drugom nije objavljen tekst u kojem je sadržan Sporazum. Time je na prikriven način Srbija omogućila da se na teritoriji njene Autonomne Pokrajine Kosovo i Metohija konstituiše Republika Kosovo. Ipak, Narodna skupština je prihvatanjem izveštaja Vlade svojim opštim aktom koji je objavljen u „Službenom glasniku Republike Srbije“ na posredan način objavila sadržinu tog izveštaja, čiji je sastavni deo Sporazum objavljen „u originalu na engleskom jeziku i u prevodu na srpski jezik“ (str. 23). Tako je zaokruženo svojstvo Sporazuma kao opšteg akta, koji proizvodi opšta pravna dejstva. Republika Srbija je donela nekoliko opštih i pojedinačnih pravnih akata u cilju „implementacije“ Sporazuma, a na pravne obaveze iz Sporazuma pozivaju se i EU i Republika Kosovo, strane države i međunarodne organizacije. Sporazum nije, dakle, tajna konvencija čiju sadržinu znaju samo njeni ugovorači, nego opšti akt unutrašnjeg prava dostupan ustavnosudskoj kontroli.

Suština inače kratkog teksta Sporazuma je u odricanju Srbije od svih funkcija državne vlasti na teritoriji svoje Autonomne Pokrajine Kosovo i Metohija u korist samoproglašene Republike Kosovo i time u prećutnom prihvatanju jednostrane secesije te pokrajine. Da zamagli ovakvu suštinu, politički činilac je pribegao mnogim lukavstvima. Da ne bi izgledalo da pregovaraju dva ravnopravna partnera koji imaju jednako svojstvo države, pregovori u Briselu se, po imenima glavnih gradova pregovarača, nazivaju „pregovori između Beograda i Prištine“, da bi se prikrilo formalno svojstvo Hašima Tačija, govori se o dijalogu „sa Privremenim institucijama samouprave u Prištini“, da bi se sakrila sadržina Sporazuma, on se „prihvata“ zaključkom Vlade i postaje njegov sastavni deo, ali se taj zaključak ne objavljuje. Narodna skupština pak „prihvata“ izveštaj Vlade s maratonskim naslovom, sračunatim na to da opseni prostotu, u kojem je i tekst Sporazuma, ali se sam tekst izveštaja Vlade ne objavljuje u „Službenom glasniku Republike Srbije“ kao prilog objavljenoj odluci. Ne treba biti jednak pravni lisac pa razumeti smisao ove verbalne akrobatike – da Sporazum izbegne giljotinu ustavnosudske kontrole. Sva ta nastojanja, ipak, nisu niukoliko promenila pravnu prirodu Sporazuma – on je opšti akt s neposrednim pravnim dejstvom. Sastavni deo pravnog režima opštih akata je da svi oni podležu ustavnosudskoj kontroli.

 

III

Drugo ustavnopravno pitanje je da li Sporazum svojom sadržinom odstupa od Ustava i zakona. Sporazum je u pravni sistem Republike Srbije uveden podzakonskim aktima i već zbog toga on ne bi mogao odnose uređene Ustavom i zakonima urediti drukčije od Ustava i zakona. Ipak, Sporazum je u četiri pitanja odnose uredio suprotno Ustavu i zakonu. Ta pitanja su sledeća: Zajednica srpskih opština na Kosovu, postojanje jedinstvenih policijskih snaga na Kosovu, podvođenje organizacije i funkcionisanje sudova na Kosovu i Metohiji pod jedinstveni sudski i pravni sistem Kosova i organizovanje lokalnih izbora na severu Kosova u skladu sa kosovskim zakonima.

Zajednicu opština formiraju opštine na Kosovu u kojima su Srbi većinsko stanovništvo. Nadležnosti su joj one iste koje ima lokalna samouprava u skladu s Evropskom poveljom o lokalnoj samoupravi i matičnim zakonom Kosova i one ne idu iznad tog nivoa. Centralna vlast, a to je vlast države Kosovo, može joj preneti i druge nadležnosti. Zajednica je predstavljena u centralnim vlastima, konkretno u savetodavnom veću zajednica opština. Garant Zajednice srpskih opština je „merodavno pravo“ i „ustavno pravo“ – jasno je čije, ono Republike Kosovo. Zajednica je kategorija pravnog sistema Republike Kosovo, a Republika Srbija, budući da je reč o instituciji u tuđoj državi, nema nikakve nadležnosti u vezi sa Zajednicom. Zajednica je oblik izražavanja i zaštite prava srpske nacionalne manjine u Republici Kosovo. Kao takva, ona je oblik zaštite srpskog stanovništva u tuđoj državi. U Srbiji, s obzirom na ustavnu definiciju te države, takva Zajednica bi bila neumesna, jer su, sa stanovišta srpskog Ustava, sve opštine u Srbiji srpske. Da Sporazum smatra da je Kosovo i Metohija u Srbiji, ekvivalent Zajednici srpskih opština bila bi zajednica albanskih opština. A da je, opet, Kosovo autonomna pokrajina, Zajednica srpskih opština bila bi autonomija u autonomiji.

Kao sve države u svetu, Republika Kosovo će na osnovu Sporazuma imati jedinstvene policijske snage, pod nazivom „Kosovska policija“. Četiri opštine na severu Kosova, u kojima većinsko stanovništvo čine Srbi, imaju regionalnog komandanta policije koji će biti „kosovski Srbin“, što znači Srbin iz države Kosovo, tj. građanin Kosova, dakle, Srbin u rasejanju, jer da je Kosovo u Srbiji dovoljno bi bilo reći „Srbin“. Njega imenuje Ministarstvo unutrašnjih poslova Kosova sa spiska koji sačine gradonačelnici četiri opštine u ime Zajednice srpskih opština. Sastav Kosovske policije na severu Kosova odgovaraće nacionalnom sastavu stanovništva četiri opštine sa srpskom većinom. Sve su to načini manjinske zaštite nealbanskog stanovništva u odnosu na većinsko albansko, bez obzira na svu gizdavost odredbe kosovskog Ustava od 2008. o Republici Kosovo kao „državi svojih državljana“ (član 1. stav 2).

Kao i policija, i sudska vlast će na osnovu Sporazuma biti objedinjena i funkcionisaće u okviru jedinstvenog pravnog sistema Kosova. Radi manjinske zaštite srpske nacionalne zajednice, Apelacioni sud u Prištini uspostaviće veće u kojem će većinu sudija činiti „kosovski Srbi“, koje će biti nadležno za sve opštine u kojima su Srbi većinsko stanovništvo. Jedno odeljenje Apelacionog suda imaće stalnu kancelariju u severnoj Mitrovici, a u svakom veću tog odeljenja većinu sudija činiće „kosovski Srbi“. Da je Republika Kosovo stvarno država svojih državljana, kao što se to kaže u njenom Ustavu, oblici manjinske zaštite „kosovskih Srba“ ne bi bili uopšte potrebni.

Dominijum Republike Kosovo na teritoriji srpske Autonomne Pokrajine Kosovo i Metohija zaokružen je odredbom Sporazuma (tačka 11) prema kojoj će se u severnim opštinama izbori organizovati 2013, u skladu sa zakonom Kosova i opet, gizdavosti radi, „međunarodnim standardima“. A Ustav Srbije kaže da je pravni poredak u državi jedinstven i da ne postoji drugi zakonodavac osim Narodne skupštine.

Smisao Sporazuma je da omogući da Republika Kosovo na čitavoj teritoriji nekadašnje srpske Autonomne Pokrajine Kosovo i Metohija neometano vrši sve državne funkcije. To znači da prestaje važenje pravnog sistema Srbije na severu Kosova i svaki oblik institucionalnog postojanja države Srbije na Kosovu i Metohiji. Sporazumom, Srbija je trajno abdicirala od posedovanja i vršenja svih funkcija državne vlasti na teritoriji koja je, ustavnopravno gledano, njena autonomna pokrajina. Kao naknadu i uzdarje, Republika Kosovo daje „kosovskim Srbima“ Zajednicu srpskih opština, obezbeđuje podudarnost sastava Kosovske policije na severu Kosova s nacionalnim sastavom stanovništva i kancelariju odeljenja Apelacionog suda u Severnoj Mitrovici. Sve su to garancije manjinskom srpskom narodu u tuđoj državi. Evropa je, sa svoje strane, garantovala Srbiji otpočinjanje pregovora sa njom za članstvo u EU. Tako je Srbija trampila Kosovo i Metohiju za Evropu, tj. za eventualno članstvo u EU.

Ustavni pravnici bi rekli da je Sporazumom promenjen Ustav Srbije suprotno ustavnim odredbama o promeni Ustava. Političari kažu da je to dovođenje Ustava u saglasnost sa stvarnošću, koja je, kada je reč o Kosovu i Metohiji, s onu stranu Ustava. Time se umesto ustavnosti i zakonitosti uvodi novi parametar za ocenu valjanosti pravnih akata i prava uopšte – saglasnost sa stvarnošću. Ta zamena merila valjanosti prava vodi u neustavnost i labavi pravnu svest građana – svest da pravo obavezuje. Obezvređivanje Ustava je kad se kaže da samo u Ustavu Srbije piše da je Kosovo u Srbiji. Podsmevati se braniocima Ustava i ustavnosti u stilu Tome Vučića Perišića – da s Ustavom pod mišku probaju da nesmetano odu na Kosovo i Metohiju – znači podsmevati se Srbiji kao ustavnoj i pravnoj državi. Ta dosetka gubi od duhovitosti i postaje cinizam najgore vrste kad se zna da onaj ko je izgovara stoji na čelu državnog organa koji je po Ustavu ovlašćeni predlagač za promenu Ustava.

Sporazum je izišao iz ustavnih okvira i kad bi se uzelo da je on „materijal“ i „građa“ za izradu ustavnog zakona o suštinskoj autonomiji na Kosovu i Metohiji, na čije se donošenje Republika Srbija obavezala članom 182. stav 2. svog Ustava. Sporazumom je Kosovu i Metohiji dato mnogo više od suštinske autonomije – toj pokrajini Srbije data je puna i, bar što se Srbije tiče, ničim umanjena državnost. Posle Sporazuma, nekadašnja Autonomna Pokrajina Kosovo i Metohija upotpunjuje sva tri spoljašnja elementa državnosti – teritoriju, stanovništvo i najvišu vlast nad njima, pa s punim formalnopravnim pokrićem može svojim aktom promeniti ime u „Republika Kosovo“.

 

IV

Da zaključimo mišljenje o dva spomenuta sporna ustavnopravna pitanja u ovom ustavnom sporu. Sporazum je na protivustavan način promenio Ustav Srbije. Sporazum je opšti akt, koji se sastoji od pravnih normi s neposrednim pravnim dejstvom. Njegova pravna priroda je iz političkih razloga zamagljena, ali ne i nedokučiva. Forme kao što su „zaključak“ i „izveštaj“ Vlade i „odluka“ Narodne skupštine upotrebljene su samo da bi navele na pogrešan trag i sud o tome šta je Sporazum sa stanovišta prava, i da li on pravno uopšte postoji. Namerno se nastojalo da se Sporazum izgubi u lavirintu pravnih smicalica, pa da se potom, što bi rekao Slobodan Jovanović, „advokatskom majstorijom“ koja se sastoji u „okretanju i izvrtanju paragrafa“ pokaže, kad to bude zatrebalo, da Sporazum i ne postoji u pravnom poretku države Srbije. Ustavni sud ne bi trebalo da dozvoli da političari, po ko zna koji put, doskoče pravnicima, unapred računajući na njihov formalizam, koji ih, neretko, sprečava da vide istinu. U ovom ustavnom sporu Ustavni sud ne brani samo načelo ustavnosti kojim se uspostavlja poredak u državi, nego i ugled i čast pravničke profesije.

[/restrictedarea]