Remont  po meri Ustava

Piše Vladan Petrov

Možda će usvajanje novog Statuta biti nagoveštaj da u Srbiji počinju duvati politički vetrovi koji krepe, a ne kidaju

Prošlog decembra, posle četiri godine od pokretanja postupka, Ustavni sud je doneo odluku o neustavnosti najznačajnijih odredaba Statuta AP Vojvodine. Odloživši objavljivanje odluke u „Službenom glasniku RS“, Ustavni sud je poklonio šest meseci nadležnim organima da usklade najviši pravni akt Pokrajine sa Ustavom.

Od pre nekoliko dana na internet stranici Skupštine APV nalazi se radni tekst „Nacrt Statuta“. Tekst je izradila Radna grupa koju je obrazovao nadležni odbor pokrajinske skupštine. Da bi ovaj tekst zamenio važeći Statut, neophodno je da bude usvojen prema postupku koji je predviđen Ustavom („Statut autonomne pokrajine donosi njena skupština, uz prethodnu saglasnost Narodne skupštine“ – član 185. stav 1 Ustava) a preciznije uređen Statutom.

„GENERALNI REMONT“ Ako se ima u vidu lepa pravna izreka Valtazara Bogišića „Što se grbo rodi, vrijeme ne ispravi“, Radna grupa je trebalo da napiše kompletno nov tekst. Ona to nije učinila, već je pokušala da izvrši „generalni remont“ Statuta. U sadržinskom smislu, ovaj nacrt je značajno korigovani Statut od 2009. U formalnom smislu, nije jasno da li je to nacrt novog Statuta ili nacrt izmena važećeg Statuta. Ako se uzmu u obzir naziv teksta („Nacrt Statuta APV“) naziv Radne grupe (Radna grupa za izradu radnog teksta Nacrta Statuta APV) i nalog koji je ona dobila na sednici nadležnog odbora pokrajinske skupštine (22. januara 2014. godine) to je radna verzija novog Statuta. Ovakav zaključak ojačava i postupanje Radne grupe, koja je uklanjala neustavne, ali je menjala i druge odredbe važećeg Statuta.

Nepisano je pravilo u radu naših državnih organa da se obrazovanjem radnih grupa najbolje stvara privid ozbiljne aktivnosti i angažmana. U njima se, uglavnom, raspravlja, ali ništa ne odlučuje. Često se raspuštaju bez rezultata ili uz konfuzni tekst sa brojnim alternativama. To se ne može reći za ovu Radnu grupu.

Nacrt Statuta, za razliku od važećeg, nema duh i ton malog ustava sa velikim ambicijama. To nije ni „secesionistički“ ni „centralistički“ akt. U formalnom smislu, Statut je podzakonski pravni akt, vezan Ustavom i zakonima. U materijalnom smislu, to je akt „operacionalizacije Ustava“ (Ratko Marković). Toga su se držali pisci Nacrta.

Odredbe u važećem Statutu, za koje je Ustavni sud utvrdio da nisu u skladu sa Ustavom i koje su pravno, ali i simbolično, izražavale elemente državnosti APV, brisane su ili prepravljane „po meri“ Ustava. To su odredbe o građankama i građanima Vojvodine, geografskim oblastima, Sremu, Banatu i Bačkoj, koje čine teritoriju Vojvodine, Novom Sadu kao glavnom gradu, Vojvođanskoj akademiji nauka i umetnosti, predstavništvima u Briselu i u regionima Evrope itd. U novom tekstu, građanke i građani Vojvodine su građani (Srbije) u Vojvodini; APV je neodvojivi deo Srbije i njenu teritoriju čine teritorije jedinica lokalne samouprave; Novi Sad je administrativni centar i sedište pokrajinskih organa; nema više VANU, ali postoje ustanove Pokrajine u oblasti obrazovanja, studentskog i učeničkog standarda, nauke, kulture, fizičke kulture, zdravstvene zaštite, socijalne zaštite i u drugim oblastima, u skladu sa zakonom; umesto predstavništava u regionima Evrope i u Briselu, može se na zahtev APV obrazovati posebna jedinica u okviru diplomatsko-konzularnog predstavništva Republike Srbije, u skladu sa zakonom, koja će predstavljati, promovisati i unapređivati privredne, obrazovne i turističke kapacitete APV.

[restrictedarea]

ELEMENTI PARLAMENTARIZMA OSTAJU Promene su izvršene i u delu koji se odnosi na pokrajinski sistem vlasti. Prema Ustavu, Skupština je najviši organ autonomne pokrajine. Ostali pokrajinski organi moraju biti njoj podređeni. Time je Ustav postavio osnove prevaziđenog, skupštinskog sistema. Važeći Statut nije „slušao“ ustavni nalog, već je uspostavio varijantu parlamentarnog sistema, u kojem Skupština nije najviši organ vlasti. Izmenjeni tekst daje Skupštini istaknut položaj i postavlja izvršni organ (najverovatnije Izvršno veće) ispod nje. Nema više pojedinih institucija svojstvenih parlamentarnom sistemu (npr. interpelacije, postavljanja pitanja poverenja od strane Pokrajinske vlade, izglasavanja nepoverenja Vladi, raspuštanja Skupštine na predlog Vlade). Ipak, pažljivo čitanje ovog dela Nacrta pokazuje da su elementi parlamentarizma ostali (npr. institucija mandatara za sastav „Vlade“- „kandidata za predsednika Izvršnog veća predlaže predsednik Skupštine (…) a kandidat za predsednika Izvršnog veća predlaže kandidate za jednog ili više potpredsednika i za članove Izvršnog veća“; jačanje Izvršnog veća u slučaju neuspelog razrešenja predsednika Izvršnog veća – „ako Skupština ne usvoji predlog za razrešenje predsednika Izvršnog veća potpisnici predloga ne mogu podneti novi predlog za razrešenje pre isteka roka od 180 dana“ itd). Skupštinski sistem i parlamentarni sistem imaju dve različite logike. Stoga je možda bilo bolje ovaj deo Statuta pisati iznova.

Savet nacionalnih zajednica, koji je podsećao na Drugi dom zasnovan na etničkom principu, zamenjen je skupštinskim radnim telom. Predloženi su i tradicionalni srpski simboli, zastava i grb od 1848. godine, koji bi se koristili uz postojeća obeležja APV.

VRLINE I SLABOSTI Sporno je zašto su u ovom tekstu ostale nadležnosti APV kad im tu nije mesto. Izvorne nadležnosti autonomne pokrajine, odnosno „pitanja od pokrajinskog značaja“, uređuju se, u skladu sa zakonom, u oblastima koje su Ustavom utvrđene (prostorno planiranje i razvoj, poljoprivreda, vodoprivreda, šumarstvo, lov, ribolov, turizam, ugostiteljstvo, banje i lečilišta itd). Možda je Radna grupa smatrala da treba urediti i nadležnosti kako bi Statut bio kompletniji, ali je u tom delu odstupila od njegove prirode kao osnovnog organizacionog akta Pokrajine (u granicama organizacione strukture koju je odredio Ustav).

Odluka Ustavnog suda, obima jedne studije (140 strana) pokazatelj je spremnosti države da stane na put unutrašnjim, kvaziinstitucionalnim činiocima koji teže dezintegraciji Srbije. Tako treba posmatrati i Nacrt Statuta, koji je proizvod, za naše prilike, neočekivano usredsređenog i efikasnog rada. Ovaj tekst je povratak ustavnoj koncepciji teritorijalne autonomije. To je njegova najveća vrlina. Njegove slabosti, u izvesnoj meri posledice specifično teških okolnosti u kojima je pisan, mogu se otkloniti do konačnog usvajanja teksta.

Radnom grupom predsedavao je Slobodan Orlović, profesor Ustavnog prava na Pravnom fakultetu u Novom Sadu. Njega je, kao predstavnika nauke i struke, predložio DSS. Stranka je ubrzo izašla iz Radne grupe, ali je profesor Orlović ostao. Od vremena Slobodana Miloševića, profesori Ustavnog prava nisu bili u prilici da, u stručnom delu posla, imaju tako važnu ulogu (član Radne grupe je još jedan istaknuti pravnik, profesor Vladan Kutlešić). Izgleda da je zahvaljujući tome, ali i podršci predsednika Skupštine APV, Ištvana Pastora, politički heterogena Radna grupa uspela da prevaziđe političke suprotstavljenosti, dajući mogućnost „pravu da prodiše“ (Slobodan Orlović).

Na potezu su Pokrajinska i Republička skupština. Možda će usvajanje novog Statuta biti nagoveštaj da u Srbiji počinju duvati politički vetrovi koji krepe, a ne kidaju. Možda će to biti dobar znak da u doba ustavnih promena, koje će uslediti pre ili kasnije, težnja za evropskim integracijama neće nadjačati zahtev za poštovanjem teritorijalnog integriteta države. A možda je i pisac ovih redova samo podlegao profesorskoj uobrazilji da je suprematija (nadmoćnost) Ustava još uvek najviša, nadustavna vrednost. Ipak, treba jako verovati. Ovi dani u pravoslavnom kalendaru na to nas podsećaju i obavezuju!

Autor je profesor Ustavnog prava na Pravnom fakultetu BU

[/restrictedarea]