Profit privatni, a šteta državna

Piše Prof. dr Dragan Milkov

Po nalogu Evropske unije u novi srpski upravni postupak su unete takve definicije koje nemaju nikakvih dodirnih tačaka sa realnošću, a odudaraju od svih inače postojećih pojmova iz važećih propisa

Kada nešto dobro funkcioniše 83 godine, kada imate propis na koji praksa nikada nije ukazivala da je problematičan, a onda se taj propis iznenada uklanja iz pravnog poretka da bi bio zamenjen novim, neuporedivo lošijim, onda se čovek pita šta iza toga stoji?  Počevši od 1930. godine, kod nas se primenjuje Zakon o opštem upravnom postupku za koji skoro svi praktičari ističu da predstavlja jedan od naših najboljih procesnih propisa. Tokom vremena ovaj, već u nastanku dobar propis, samo je prilagođavan i poboljšavan, tako da mu nisu bile potrebne nikakve suštinske promene. Već smo iznosili sve stručne razloge protiv Nacrta novog Zakona o opštem upravnom postupku, a u prilog postojećem, dobrom i proverenom zakonu, ali nismo imali saznanja o mogućim drugim motivima da se donese potpuno nov zakon u ovoj oblasti.

 

EU proizvod Sa početkom pristupanja Evropskoj uniji zemlje kandidati odjednom postaju interesantne jednom soju ljudi koji na njih gleda kao na pogodne kupce njihovih „proizvoda“. Raznorazni mešetari u svim oblastima nude svoje dobre usluge u želji da zemljama kandidatima „pomognu“, a još više da sebi pribave materijalnu korist. Pri tome, poštujući stare balkanske običaje, ako treba nekoga ubediti da kupi i ono što mu nije potrebno, prodavci znaju kako se to radi. Bitno je da svi budu zadovoljni. Ova pravila ne moraju važiti u potpunosti kada je u pitanju zakonodavna delatnost, ali i u toj oblasti se javljaju „eksperti“ koji nude svoje dobre usluge zemljama što same nemaju dovoljno pameti da sebi napišu propise. Ako neka zemlja zaista nije kadra da sama napiše propis koji joj je neophodan, možda se ovakav postupak još može i prihvatiti. Međutim, Srbija već ima bolji propis od onog koji se nudi, a ako bi baš trebalo, a ne treba, mogla bi i sama da napiše novi. Možda nam fali novaca, ali pameti nam ne nedostaje.

Srbija ne mora samu sebe da ponižava. Dovoljno joj to čine drugi. Ako zaostajemo u modernoj tehnologiji, industriji i sl, to nije slučaj sa pravnim naukama. Možda ne bi bilo loše da nam stranci donesu novu tehnologiju, da nas nauče kako se organizuje efikasna privreda, podiže produktivnost… No, takva pomoć nam nije potrebna u oblasti prava. Srbija je dala jednog Slobodana Jovanovića, Đorđa Tasića, Tomu Živanovića, Jovana Đorđevića, Radomira Lukića, Ratka Markovića… Srbija nema nikakvu potrebu da kupuje instant rešenja od trgovačkih putnika kada je u stanju da sama sačini mnogo bolji tekst, a inače ga već ima. Treba čuvati nacionalno dostojanstvo. Ono je najskuplje. Srbija i danas ima bar desetak profesora univerziteta koji su mnogo stručniji za upravni postupak od autora paket aranžmana. Među njima je i više autora zapaženih udžbenika iz upravnog prava, kao i komentara Zakona o opštem upravnom postupku. Srbija ima još više iskusnih i sposobnih stručnjaka iz prakse, koji poznaju ovu materiju i znaju sve eventualne slabosti i vrline našeg upravnog postupka neuporedivo bolje od stranih autora. Isto tako, Srbija ima vrsne sudije koji su godinama rešavali upravne sporove i stekli dragoceno iskustvo, koje nemaju strani trgovački putnici. Umesto toga, Srbiji treba da pišu jedan od najvažnijih procesnih zakona ljudi koji ni predstavu nemaju o stanju u državnoj upravi Srbije! Sve i da su najstručniji na svetu, a o tome nema ni govora, potpuno izvesno je da nijedan od njih ne zna ni kako je državna uprava Srbije organizovana, a kamoli koji su problemi u vezi sa vođenjem upravnog postupka.

U pravnoj nauci, a to posebno važi za pravno normiranje, važi pravilo da se promeni propisa pristupa onda kada se za tim javi objektivna potreba. Primena propisa se prati, analizira, uočavaju se eventualne slabosti, a nakon toga se interveniše sa ciljem da se propis poboljša. Kada je propis dobar, a o tome među praktičarima postoji nepodeljeno mišljenje, onda ga ne treba uklanjati iz pravnog poretka. Moguće je vršiti neke manje izmene i dopune, prosto radi modernizacije, ali to ne znači promenu suštine.

 

[restrictedarea]

Hrvatski primer Jedna mala grupa ljudi, među kojima su neki nemački i hrvatski autori, sačinila je model upravnog postupka koji je iznela na tržište i ponudila ga Hrvatskoj, Srbiji, Crnoj Gori i Makedoniji. Kažu neki, koji su videli makedonski tekst, da se u njemu spominje Moldavija?! Kao da su prodavci zaboravili da prilagode tekst kupcu, pa ostavili naziv druge države? U suštini je reč o istom tekstu, koji zemlje kupci mogu malo da prilagode  po svojim željama, ali bez promene koncepta. Suština je u tome da se donese nov zakon o upravnom postupku, a ne da se vrše izmene i dopune postojećeg. Zašto? Možda se celi smisao može osvetliti na primeru Hrvatske.

Ovaj model je najpre primenjen u Hrvatskoj. Po njemu, Hrvatska je 2011. godine usvojila svoj novi Zakon o opštem upravnom postupku. Šta se onda desilo? Odmah nakon toga obezbeđena su pozamašna sredstva namenjena „implementaciji“ novog zakona. Naime, EU je odvojila finansijska sredstva za projekat pod naslovom „Podrška primeni Zakona o opštem upravnom postupku“ sa budžetom od 1,6 miliona evra! Sredstva su odvojena tek nakon što je Hrvatska usvojila novi ZUP, a namenjena su njegovoj primeni. Projekat je trajao od novembra 2011. do novembra 2013. godine.

Da li to onda unosi malo više svetla u objašnjenje zašto je bitno usvojiti novi ZUP, a ne modernizovati postojeći? Da li to onda unosi malo više svetla u objašnjenje zašto se po Nacrtu novog srpskog Zakona ostavlja 18 meseci od usvajanja do primene zakona? Ako se menja postojeći Zakon, onda on može odmah da se primenjuje i nema novaca za podršku primeni novog propisa! Naravno, za primenu komplikovanog novog zakona potrebno je bar 18 meseci, a u tom periodu će već odabrani timovi raditi po seminarima i objašnjavati suštinu novog propisa (ko uspe da shvati, pričaće!). Pretpostavljam da to neće biti besplatno. Nije nam poznato da li će EU i Srbiji odvojiti 1,6 miliona evra za „implementaciju“ novog zakona. Nije nam poznato ni da li Unija ima para na bacanje, jer ta sredstva uopšte ne bi bila potrebna da se ne donosi novi zakon. Kada bi se postojeći zakon samo malo modernizovao, za to bi bilo potrebno nula evra! Za „implementaciju“ bi takođe trebalo nula evra, a ne bi bila potrebna ni obuka! Kada se ne bi donosio nov, komplikovan, nerazumljiv i u mnogim delovima neprimenjiv zakon, sve ove pare bi mogle da se upotrebe u bolje svrhe. Nije na nama da štedimo pare Evropskoj uniji. Možda oni imaju para i za razbacivanje. No, državu Srbiju će ovo sigurno mnogo koštati. S jedne strane, koštaće haos i zastoji u praksi. S druge strane, po pravilima EU i država domaćin mora da obezbedi sredstva za „implementaciju“. Hrvatska je bila dužna da obezbedi 10 odsto od potrebnog iznosa. Neko će reći da to nije mnogo, ali mi mislimo da je mnogo više od nule. A nula bi nam bila dovoljna da nepotrebno ne donosimo nov zakon. Ko će od toga imati koristi? Naravno, samo oni koji se budu bavili „implementacijom“!

Novokomponovana rešenja

Da stvar bude još gora, iako je već sama po sebi veoma loša, postarao se čuveni srpski duh. Ništa nije toliko loše da Srbin ne može još da pokvari. To se i ovde desilo. Veštačko instant rešenje, koje nikakve veze nema sa srpskom državnom upravom, kreativno je pokvareno novokomponovanim definicijama jednog srpskog autora. Za razliku od svega što srpska državna uprava radi godinama, u novi srpski upravni postupak su unete takve definicije koje nemaju nikakvih dodirnih tačaka sa realnošću, a odudaraju od svih inače postojećih pojmova iz važećih propisa. Možda će nakon novog upravnog postupka uslediti usklađivanje čitavog niza postojećih propisa sa novokomponovanim rešenjima, što će doneti nove aktivnosti, rad timova i eksperata, pa posle obuka? A tek „implementacija“! A sve to ne bi moralo! Zar Srbija nema pametnijeg posla?

Autor ovog teksta je tražio i od nadležnih da mu pokažu dokument Evropske unije u kojem se konstatuje da naš upravni postupak ne valja, i da ga treba zameniti novim upravnim postupkom. No, tada bi to Unija morala da traži i od Austrije, Slovenije, Slovačke, Češke… Takav dokument, međutim, ne postoji. Neće nikada ni postojati, jer Srbija ima dobar i proveren Zakon, nastao na austrijskoj tradiciji upravnog postupka. Prvi naš Zakon o opštem upravnom postupku je pisao jedan od najvećih autora upravnog prava sa južnoslovenskih prostora, pokojni akademik Ivo Krbek, polazeći od austrijskog modela. Zato je postojeći zakon dobar. Zato postojeći zakon ne treba uklanjati!

Možda je autor ovog teksta na potpuno pogrešnom putu? Možda neko samo želi da unapredi rad državne uprave kroz unazađivanje upravnog postupka? Neka nova dijalektika suprotnosti: poboljšavanje propisa kroz njihovo upropašćivanje! Možda Srbiju uopšte ne čekaju pare koje su izdvojene za Hrvatsku? Vreme će sve pokazati. No, ono što je sigurno i nije plod autorove mašte, a što niko stručan ne može da negira: postojeći Zakon o opštem upravnom postupku je odličan i, osim manjih izmena, nisu mu potrebne nikakve suštinske promene. Ima samo jednu ozbiljnu manu: nije mu potrebna „implementacija“!

(autor je šef Katedre za javno pravo Pravnog fakulteta Univerziteta u Novom Sadu)

[/restrictedarea]