FOND SLOBODAN JOVANOVIĆ – ZAJEDNIČKO IZDVOJENO MIŠLJENJE U ODNOSU NA ZAKLJUČAK USTAVNOG SUDA

Fond Slobodan Jovanović objavio je knjigu „Nečasni muk Ustavnog suda povodom Kosova i Metohije“ u kojoj su sabrani svi predlozi upućeni Ustavnom sudu  za ocenu ustavnosti  vladinih uredbi nastalih na osnovu sporazuma zaključenih u Briselu. Ovom prilikom prenosimo deo knjige koji se odnosi na izdvojeno mišljenje troje sudija Ustavnog suda povodom odluke Ustavnog suda da se zastane u postupku ocene ustavnosti osporenih uredbi.

ZAJEDNIČKO IZDVOJENO MIŠLJENJE U ODNOSU NA ZAKLJUČAK USTAVNOG SUDA

Ustavni sud  je na sednici od 18. juna 2013. godine, većinom glasova, doneo Zaključak IUo-870/2012 (u daljem tekstu: Zaključak),  kojim se zastaje sa postupkom ocene ustavnosti Uredbe o posebnom načinu obrade podataka sadržanih u katastru zemljišta za Autonomnu pokrajinu Kosovo i Metohija („Službeni glasnik RS“, broj 94/11) i daje mogućnost Vladi da, u roku od šest meseci od dana prijema ovog zaključka, Uredbu usaglasi sa Ustavom (tačka 1. izreke), uz konstataciju da je donosilac akta dužan da u roku iz tačke 1. obavesti Ustavni sud o postupanju po ovom zaključku (tačka 2. izreke).

Zaključak je donet sa pozivom na odredbe člana 55. stav 1. Zakona o Ustavnom sudu („Službeni glasnik RS“, br. 109/07, 99/11 i 18/13 – Odluka US) i člana 182. stav 2. Ustava.

Odredbama člana 55. Zakona o Ustavnom sudu (u daljem tekstu: Zakon) je propisano: da u toku postupka, a na zahtev donosioca osporenog opšteg akta, Ustavni sud može, pre donošenja odluke o ustavnosti ili zakonitosti, zastati sa postupkom i dati mogućnost donosiocu opšteg akta, da u određenom roku otkloni uočene neustavnosti ili nezakonitosti (stav 1.); da ako u određenom roku neustavnost ili nezakonitost ne bude otklonjena, Ustavni sud će nastaviti postupak (stav 2.).

U članu 182. stav 2. Ustava je utvrđeno da Republika Srbija ima Autonomnu pokrajinu Vojvodinu i Autonomnu pokrajinu Kosovo i Metohija, kao i da će se suštinska autonomija Autonomne pokrajine Kosovo i Metohija urediti posebnim zakonom koji se donosi po postupku predviđenom za promenu Ustava.

S obzirom na to da je ovo prvo izdvojeno mišljenje u Ustavnom sudu u odnosu na zaključak o zastajanju sa postupkom ocene ustavnosti i/ili zakonitosti opšteg akta, smatramo da je nužno da ukratko iznesemo činjenice o toku postupaka u predmetu IUo-870/2012 i okolnosti u kojima je donet Zaključak, čija sadržina i značaj su nas opredelili da napišemo ovo izdvojeno mišljenje.

Predmet u kome je donet Zaključak je jedan od četiri predmeta u kojima se pred Ustavnim sudom vode postupci za ocenu ustavnosti tzv. Briselskih uredbi koje je donela Vlada, a to su:

1. Predmet IUo-628/2011 koji je formiran po inicijativi za ocenu ustavnosti Uredbe o posebnom načinu obrade podataka sadržanih u matičnim knjigama za područje Autonomne pokrajine Kosovo i Metohija („Službeni glasnik RS“, broju 86/11).

Ustavni sud je 24. oktobra 2012. godine doneo Rešenje o pokretanju postupka za utvrđivanje neustavnosti i nezakonitosti osporene uredbe. Istog dana Sudu je podnet i predlog ovlašćenog predlagača za ocenu ustavnosti navedene uredbe. Rešenje o pokretanju postupka dostavljeno je na odgovor Vladi 13. novembra 2012, godine, a predlog ovlašćenog predlagača 27. novembra 2012. godine. U ostavljenom roku od 30 dana, a ni kasnije, Vlada nije dostavila Sudu traženi odgovor.

2. U predmetu IUo-774/2011 predlogom ovlašćenog predlagača od 30. decembra 2011. godine pokrenut je postupak za ocenu ustavnosti Uredbe o kontroli prelaska administrativne linije prema Autonomnoj pokrajini Kosovo i Metohija („Službeni glasnik RS“, broj 98/11).  Sudu je 24. oktobra 2012. godine dostavljen i drugi predlog za ocenu ustavnosti iste Uredbe. Predlozi su poslati na odgovor Vladi 29. juna i 2. novembra 2012. godine, ali u ostavljenom roku, a ni kasnije, odgovor nije dostavljen.

3. U predmetu IUo-869/2012 predlogom ovlašćenog predlagača od 24. oktobra 2012. godine pokrenut je postupak za ocenu ustavnosti Uredbe o posebnom načinu priznavanja visokoškolskih isprava i vrednovanja studijskih programa univerziteta sa teritorije Autonomne pokrajine Kosovo i Metohija (“Službeni glasnik RS“, broj 16/12).  Ustavni sud je 20. novembra 2012. godine zatražio od Vlade da saglasno članu 33. stav 1. Zakona, u roku od 30 dana od dana dostavljanja dopisa, dostavi odgovor na predlog. Kako po zahtevu nije postupljeno u ostavljenom roku, Ustavni sud je 25. januara 2013. godine, na osnovu člana 34. stav 1. Zakona, zahtevao od Vlade dostavljanje sledećih podataka, obaveštenja i dokumentacije od značaja za dalje vođenje postupka u ovom predmetu: podataka o opštem aktu koji je predstavljao pravni osnov za donošenje Uredbe, imajući u vidu to, da prema odredbama člana 123. tačka 3. Ustava Republike Srbije i člana 42. stav 1. Zakona o Vladi (“Službeni glasnik RS“, br. 55/05, 71/05, 101/07, 65/08 i 16/11), Vlada donosi uredbe radi izvršavanja zakona i uredbom podrobnije razrađuje odnos uređen zakonom; obaveštenja o tome da li su Uredbom uređena pitanja bila predmet međunarodnih ugovora ili drugih međunarodnih akata koji obavezuju Republiku Srbiju; dokumentacije koja se odnosi na podatke i obaveštenja o prethodno navedenim pitanjima. Vlada do danas nije postupila po zahtevima Suda.

4. U predmetu IUo-870/2012 predlogom ovlašćenog predlagača od 24. oktobra 2012. godine pokrenut je postupak za ocenu ustavnosti Uredbe o posebnom načinu obrade podataka sadržanih u katastru zemljišta za Autonomnu pokrajinu Kosovo i Metohija („Službeni glasnik RS“, broj 94/11).  Ustavni sud se i u ovom predmetu obratio Vladi istim zahtevima za dostavljanje  odgovora na predlog, te potrebnih podataka, obaveštenja i dokumentacije kao u predmetu IUo-869/2012, ali po zahtevima do sada nije postupljeno.

Povodom sva četiri navedena predmeta, Ustavni sud je zakazao i 11. decembra 2012. godine održao jednu Pripremnu sednicu, jer su sudije izvestioci smatrali da se u ovim predmetima postavlja kao osnovno isto sporno pitanje formalne ustavnosti osporenih uredbi – da li je Vlada, kao organ izvršne vlasti, donošenjem ovih uredbi izašla iz okvira svoje ustavne nadležnosti. Pravnu utemeljenost postavljenog spornog pitanja potvrdila je rasprava koja je vođena na Pripremnoj sednici.

Za sva četiri predmeta zajedničko je to da Vlada do sada nije dostavila Ustavnom sudu tražene odgovore, podatke, obaveštenja i dokumentaciju koji su od značaja za vođenje postupka i odlučivanje, ali je Sudu dostavljeno više zahteva da zastane sa postupkom ocene ustavnosti osporenih uredbi. Sudu su u toku postupka dostavljeni sledeći zahtevi za zastajanje sa postupkom:

1. Odbor za ustavna i zakonodavna pitanja Narodne skupštine je dopisom od 13. decembra 2012. godine obavestio Ustavni sud „da je u toku izrada zakona kojim će se regulisati suštinska autonomija AP Kosovo i Metohija – u skladu sa članom 182. stavom 2. Ustava Republike Srbije“ i predložio „da se zastane sa postupcima koji se pred Ustavnim sudom vode, a koji se tiču ocene ustavnosti i zakonitosti pravnih akata kojima se reguliše materija koja će biti normirana pomenutim zakonom“.

2. Ministarstvo pravde i državne uprave je 18. decembra 2012. godine dostavilo zahtev za zastajanje sa postupkom, kako bi se pružila mogućnost da se ova materija uredi „na Ustavom propisani način“.

3. Vlada je dopisom od 22. februara 2013. godine predložila Ustavnom sudu da zastane sa postupkom „do okončanja političkih pregovora sa predstavnicima Privremenih institucija samouprave u Prištini“.

4. Vlada je dopisom od 29. marta 2013. godine ponovila svoj zahtev da se zastane sa postupkom „do donošenja posebnog zakona kojim će se urediti suštinska autonomija Autonomne pokrajine Kosovo i Metohija“.

5. Vlada je 4. juna 2013. godine obavestila Ustavni sud: da je 26. maja 2013. godine donela Zaključak kojim je usvojen Izveštaj tima za izradu Plana implementacije Prvog sporazuma o principima koji regulišu normalizaciju odnosa, koji je usaglašen sa predstavnicima Privremenih institucija samouprave iz Prištine i Visokog komesara Evropske unije; da je donošenje plana potrebnih izmena zakona neophodnih za sprovođenje Prvog sporazuma i njihovo usvajanje predviđeno do polovine juna tekuće godine, što je preduslov da sporazum zaživi u praksi; da će donošenjem zakona, u skladu sa usvojenim planom, biti uređena i pitanja obuhvaćena uredbama čija se ustavnost osporava pred Ustavnim sudom. Sudu je dostavljena kopija Zaključka Vlade sa Izveštajem tima koji sadrži Plan implementacije, uz ponovni zahtev da Ustavni sud zastane sa postupkom  razmatranja podnetih predloga za ocenu ustavnosti osporenih uredbi do donošenja posebnog zakona kojim će se urediti suštinska autonomija Autonomne pokrajine Kosovo i Metohija.

Pošto su razmotrile sve navedene zahteve, sudije izvestioci u predmetima IUo-628/2011, IUo-774/2011 i IUo-869/2012 su ocenile da nisu ispunjeni uslovi da se zastane sa postupkom ocene ustavnosti uredbi Vlade koje su osporene u ovim predmetima, te su predložile donošenje odluka kojima će se utvrditi da osporene uredbe nisu u saglasnosti s Ustavom. Istog dana (6. juna 2013. godine) kada su na dnevom redu 19. sednice Suda bili  predlozi navedenih kasatornih odluka, na dnevnom redu 19. sednice II Velikog veća je bio Predlog zaključka sudije izvestioca u predmetu IUo-870/2012 da se zastane sa postupkom ocene ustavnosti Uredbe o posebnom načinu obrade podataka sadržanih u katastru zemljišta za Autonomnu pokrajinu Kosovo i Metohija. Stoga je na sednici Suda odlučeno da se najpre vodi jedinstvena rasprava o ispunjenosti uslova za zastajanje sa postupkom, kao o prethodnom pitanju.  Nakon rasprave o ovom pitanju, predlog sudija izvestilaca da se ne zastane sa postupkom ocene ustavnosti u predmetima IUo-628/2011, IUo-774/2011 i IUo-869/2012 nije dobio potreban broj glasova. Kako predlog koji se odnosi na rešavanje prethodnog pitanja nije usvojen, nije se pristupilo glasanju o predloženim kasatornim odlukama. Sudije izvestioci u predmetima IUo-628/2011, IUo-774/2011 i IUo-869/2012 nisu htele da promene svoj stav i da pristupe izradi novih referata, odnosno zaključaka o zastajanju sa postupkom u ovim predmetima, pa je Ustavni sud, saglasno odredbi člana 59. stav 4. Poslovnika o radu Ustavnog suda, usvojio predlog sudija izvestilaca da se odrede druge sudije koje će postupati u ovim predmetima.

Ustavni sud je na 21. sednici Suda doneo zaključak na koji se odnosi izdvojeno mišljenje.

Pre nego što se osvrnemo na argumentaciju navedenu u Zaključku, navešćemo uslove koji, po našem mišljenju, moraju biti ispunjeni da bi Ustavni sud, na osnovu odredbe člana 55. stav 1. Zakona, zastao sa postupkom ocene ustavnosti i/ili zakonitosti nekog opšteg akta, bez obzira na to što Zakon izričito ne propisuje formalnopravnu sadržinu zahteva za zastajanje sa postupkom, niti izričito navodi uslove od čijeg ispunjenja zavisi mogućnost da se sa postupkom zastane. Prema našem poimanju suštine instituta zastoja,  za zastajanje sa postupkom moraju kumulativno biti ispunjeni sledeći uslovi:

1) zahtev za zastajanje sa postupkom mora podneti donosilac osporenog opšteg akta;

2) zahtev za zastajanje sa postupkom mora biti u dovoljnoj meri obrazložen i potkrepljen odgovarajućim dokazima da bi postojale neophodne pretpostavke za odlučivanje Suda;

3) donosilac osporenog akta mora biti nadležan za donošenje akta zbog koga traži zastajanje;

4) neustavnost, odnosno nezakonitost moraju biti uočene i konstatovane kako od strane podnosioca zahteva, tako i od strane Suda;

5) mora postojati visok stepen izvesnosti da će donosilac osporenog opšteg akta u određenom roku otkloniti uočene neustavnosti, odnosno nezakonitosti.

Ukoliko se podneti zahtevi za zastajanje sa postupkom razmotre samo sa stanovišta prva dva navedena formalna uslova, može se opravdano zaključiti da zahtevi imaju procesne nedostatke koji onemogućavaju da se po njima postupa, a, ako se primeni blaži pristup, u svakom slučaju ne pružaju pouzdan osnov za usvajanje. Naime, Odbor za ustavna i zakonodavna pitanja Narodne skupštine i Ministarstvo pravde i državne uprave nisu bili aktivno legitimisani za podnošenje zahteva za zastajanje sa postupkom, jer nisu donosioci osporenih uredbi. Vlada, koja je donosilac osporenih uredbi, pak, ni u jednom od tri zahteva dostavljena Sudu nije navela bliže razloge za zastajanje sa postupkom, nije argumentovala mogućnost da se posebnim zakonom o suštinskoj autonomiji Autonomne pokrajine Kosovo i Metohija uredi materija koja je predmet osporenih uredbi, niti je, dostavila bilo kakve dokaze o tome da je donošenje tog zakona u proceduri koja će se u dogledno vreme okončati. Svi ovi nedostaci, po mišljenju većine sudija, nisu predstavljali prepreku da se o podnetim zahtevima za zastajanje sa postupkom  odlučuje i da se donese Zaključak o zastoju.

Smatramo da u konkretnom slučaju nisu bili ispunjeni ni svi materijalnopravni uslovi za zastajanje sa postupkom. Jedini uslov koji jeste ispunjen predstavlja uočena neustavnost osporenih uredbi na koju se odnosi Zaključak.  Iako se Vlada u zahtevima o ovom pitanju nije  eksplicitno izjasnila, sama činjenica da se Ustavnom sudu obratila predlogom za zastajanje sa postupkom  u smislu člana 55. stav 1. Zakona predstavlja svojevrsno priznanje neustavnosti osporenih uredbi. Pored toga, konstatacija Vlade da će donošenjem zakona biti uređena i pitanja obuhvaćena uredbama čija se ustavnost osporava pred Ustavnim sudom, kao i predlog da se sa postupkom ocene ustavnosti zastane do donošenja posebnog zakona kojim će se urediti suštinska autonomija Autonomne pokrajine Kosovo i Metohija, predstavljaju potvrdu da pitanja uređena osporenim uredbama nisu uredbodavna već zakonodavna materija, te da Vlada nije bila nadležna za donošenje ovih uredbi. Postojanje neustavnosti uočio je i Ustavni sud kada je u Zaključku naveo „da Vlada jeste donosilac osporenog podzakonskog akta, ali da nije nadležna za donošenje zakona kojim bi se sporna pitanja uredila i tako otklonile neustavnosti“.

Većina sudija je smatrala da donosilac osporenog akta ne mora biti nadležan za donošenje akta zbog koga traži zastajanje sa postupkom ocene ustavnosti i/ili zakonitosti, iako je odredbom člana 55. stav 1. Zakona posve jasno propisano da Ustavni sud može zastati sa postupkom i dati mogućnost donosiocu opšteg akta da u određenom roku otkloni uočene neustavnosti ili nezakonitosti. Iz navedene odredbe  nesumnjivo proizilazi da je zastoj postupka pravno moguć samo ako je reč o materijalnoj neustavnosti pojedinih odredaba osporenog opšteg akta, ali ne u slučaju kada je osporeni akt u formalnom smislu neustavan ili nezakonit u celini zato što ga je doneo nenadležni organ. U Zaključku se navodi da, prema shvatanju Ustavnog suda, donosilac može otkloniti uočene neustavnosti, odnosno nezakonitosti stavljanjem van snage opšteg akta u proceduri u kojoj je taj akt donet, izmenom i/ili dopunom osporenog opšteg akta kojim će se pitanja koja su bila uređena osporenim  aktom urediti saglasno Ustavu Republike Srbije, odnosno zakonu. Najpre, smatramo da bi bilo besmisleno zastajanje sa postupkom kako bi se donosiocu osporenog akta dala mogućnost da stavi van  snage osporeni akt, kada isto pravno dejstvo ima i kasatorna odluka Suda. U vezi sa stavom većine sudija da se zastajanje sa postupkom može odrediti kako bi se uočena neustavnost otklonila predlaganjem nadležnom organu da donese novi opšti akt, ističemo sledeće: prvo, da je ovakvo tumačenje odredbe člana 55. stav 1. Zakona suprotno njenom jasnom jezičkom značenju i kao takvo nedopustivo u hermeneutici; drugo, da je ovo tumačenje suprotno cilju zbog koga je zastajanje sa postupkom ustanovljeno, jer se zastojem dozvoljava opstanak jednog neustavnog, odnosno nezakonitog opšteg akta zato što postoji visok stepen izvesnosti da će u primerenom roku donosilac osporenog akta u okviru svoje nadležnosti i svojim samostalnim postupanjem, ne zaviseći od postupanja i volje nekog drugog organa (u ovo slučaju Narodne skupštine), moći da otkloni uočenu neustavnost, odnosno nezakonitost. Ukazujemo na to da je suprotno pravnom shvatanju iznetom u obrazloženju Zaključka, u njegovoj izreci data mogućnost Vladi, a ne nekom drugom državnom organu, da Uredbu usaglasi sa zakonom. Postavlja se pitanje da li Vlada ima Ustavom uspostavljeni kapacitet da postupi u skladu sa nalogom iz izreke Zaključka.

Moramo da istaknemo da u ovom slučaju Vlada nije ponudila Ustavnom sudu ni minimum izvesnosti, a kamoli dokazala ozbiljnu i stvarnu nameru, kako se navodi u Zaključku, da će se njenim delanjem i delanjem zakonodavnog organa otkloniti posledice neustavnosti osporenih uredbi. Naime, od Suda je traženo da zastane sa postupkom do donošenja posebnog zakona kojim će se urediti suštinska autonomija Autonomne pokrajine Kosovo i Metohija, a da uz zahteve nisu dostavljeni bilo kakvi dokazi da je u toku postupak pripreme, odnosno donošenje ovog zakona. Napominjemo da se, saglasno članu 182. stav 2. Ustava, ovaj zakon donosi po postupku predviđenom za promenu Ustava, da se njegovom donošenju nije pristupilo od stupanja na snagu Ustava 2006. godine i da je, sa stanovišta njegove sadržine, u velikoj meri sporno da li može i treba da uređuju materiju iz osporene Uredbe na koju se odnosi Zaključak.

Smatramo da je Zaključak više nego sporan i sa stanovišta roka od šest meseci koji je ostavljen donosiocu osporene Uredbe da je usaglasi sa Ustavom, jer je donosilac predložio da Sud zastane sa postupkom do sredine juna tekuće godine, a rok za zastoj od šest meseci počinje da teče od jula ove godine. Moglo bi se reći da je Sud u ovom predmetu najpre zastao sa odlučivanjem o zastoju, pošto je Zaključak donet šest meseci nakon podnošenja prvog zahteva za zastajanje, što je inače uobičajeni rok za zastoj postupka, a da je zatim, tek nakon proteka roka koji je sama Vlada tražila, Sud odredio rok od narednih šest meseci za otklanjanje uočenih neustavnosti. Na taj način je jednom, bez svake sumnje, u formalnopravnom smislu neustavnom podzakonskom aktu, postupanjem Ustavnog suda, produžen život najmanje za godinu dana.

Za nas su neprihvatljive i ocene iznete u obrazloženju Zaključka da  se njegovim donošenjem omogućava uklanjanje iz pravnog poretka opšteg akta „bez stvaranja pravne praznine i nastupanja štetnih posledica za fizička i pravna lica na koja se ta pitanja odnose“. Mišljenja smo da odluka Ustavnog suda o kasiranju Uredbe na koju se odnosi Zaključak ne bi stvorila pravnu prazninu, jer je drugim važećim propisima u Republici Srbiji već uređeno pitanje načina obrade podataka sadržanih u katastru zemljišta. Takođe, mislimo da se zastajanjem sa postupkom u ovom slučaju ne otklanja nastupanje štetnih  posledica za fizička i pravna lica, a posebno u situaciji kada donosilac osporene uredbe ni u jednom od tri podneta zahteva nije ukazao na eventualne štetne posledice koje bi nastupile donošenjem odluke o kasiranju Uredbe. Upravo obratno, daljim  važenjem i primenom osporene Uredbe produžavaju se štetne posledice njene neustavnosti, a određivanjem roka od šest meseci za zastajanje sa postupkom zapravo se omogućava da neustavna Uredba u potpunosti bude izvršena.

Na kraju, napominjemo da su na 23. sednici II Malog veća od 8. jula 2013. godine doneti zaključci o zastajanju s postupkom u predmetima IUo-222/2013 i IUo-225/2013, na predlog novih sudija izvestilaca kojim su dodeljeni u rad predmeti koji su ranije nosili oznake IUo-628/2011 i IUo-869/2012.  Kako su navedeni zaključci doneti sa istim obrazloženjem kao i Zaključak u odnosu na koji izdvajamo mišljenje, to se naše izdvojeno mišljenje odnosi i na novodonete zaključke.

Izvor: DSS