Predsednikova Platforma

Piše prof. dr Ratko Marković

Pregovori bez platforme (idejne osnove) su kao rad bez plana, bez cilja („kao guske u maglu“). U pregovorima mora postojati jedna ideja vodilja, s kojom mora biti saglasan svaki pojedinačni dogovor proistekao iz pregovora. Amerika, EU i kosovski Albanci je imaju, i to je ideja nezavisnog Kosova. Srbijina će se znati tek po usvajanju platforme za pregovore

Nedavno obnarodovanu predsednikovu Platformu za razgovore Beograda i Prištine prati jedan paradoks. Njena formalna snaga (obaveznost) u obrnutom odnosu je s njenom materijalnom (sadržina) snagom. Formalnu snagu ona nema, materijalnu ima, i to znatnu. Pokazaćemo i zbog čega. Predsednikova Platforma je bez ikakve formalne snage, jer je nju doneo jedan državni organ u ličnom svojstvu, dok je za njeno donošenje bio nadležan drugi državni organ u svojstvu javne vlasti. Zbog toga je to neslužbeni (non paper znači da ona nije papir, nije službeni dokument), lični akt predsednika Republike. Ni po Ustavu, ni po Zakonu o predsedniku Republike, predsednik ne donosi akte u toj formi, još manje on može doneti akt takve sadržine. Akt takve sadržine može doneti jedino Narodna skupština u formi rezolucije, deklaracije ili strategije (jer on ne sadrži pravne norme), po pravilu, na predlog Vlade. Tada taj akt obavezuje specifičnom (političkom) obaveznošću opšteg, ali ne i pravnog akta, tj. propisa.

NIKOLIĆEVA NAMERA Šta je predsednik hteo ovim aktom, koji inače može kao svoj pogled na pitanja sadržana u predsednikovoj Platformi izložiti i jedna politička stranka, naučna i stručna ustanova ili pojedini naučni radnik? Po svoj prilici, da javnosti predoči, nekad manje, nekad više razrađene, svoje ideje i načela za rešenje pitanja koje prethodi rešavanju mnogih drugih vitalnih pitanja države Srbije. Hteo je još i da pruži priliku javnosti, uključivši tu posebno sve narodne poslanike i celu Vladu, da temeljno razmisle o tim idejama i načelima, pa da se tek potom otvori formalna procedura za donošenje akta koji bi imao formalnu snagu. A to znači da bi bio podloga i osnov za državnu politiku i političku odgovornost predstavnika države Srbije u razgovorima s predstavnicima privremenih institucija na Kosovu. Predsednik je još hteo da ukaže, a za to je bio poslednji momenat, da pregovori bez platforme, bez jasne predstave o krajnjem cilju radi čijeg se postizanja vode, Srbiji nanose nepopravljivu štetu.
U svakom slučaju, predsednikova Platforma je postupak odgovornog javnog poslenika. Ona je poziv svoj zainteresovanoj javnosti da se uključi u završnu fazu izrade ovog akta. Od posebnog je značaja što taj poziv upućuje upravo predsednik Republike. Jer, predsednik Republike ima veću legitimnost od pojedinačnog narodnog poslanika, pošto svoj mandat crpe iz apsolutne većine glasalih, a poslanik iz glasova za listu na kojoj se nalazi.
Budući akt o platformi bi, najpre, trebalo da sledi kompoziciju predsednikove Platforme, a to znači da se sastoji od konstatacije (preambule) i predloga (političkih smernica). U oba dela ima ideja koje nipošto ne bi trebalo ispustiti u platformi čije donošenje predstoji.
Tako bi iz prvog dela trebalo zadržati sledeće konstatacije: da je pitanje Kosova u vaskolikom smislu od centralnog interesa za Srbiju; da je nacionalni cilj države Srbije očuvanje celovitosti državne teritorije i državnog suvereniteta; da Srbija uživa stabilnu podršku dve stalne članice Saveta bezbednosti UN kad je reč o članstvu Kosova u UN i drugim međunarodnim organizacijama; da je savetodavno mišljenje Međunarodnog suda pravde otežalo međunarodni položaj Srbije, naročito u vezi s osporavanjem legalnosti jednostranog proglašenja nezavisnosti Kosova i odvraćanjem drugih država od priznanja samoproglašene države Kosovo; da su „tehnički pregovori“, vođeni između predstavnika Vlade Srbije i privremenih institucija samouprave u Prištini uz posredovanje EU, iz kojih su proizašli politički dogovori, nedvosmisleno vodili promeni stanja na terenu u pravcu jačanja uticaja i legitimnosti samoproglašene države Kosova i njegovog međunarodnopravnog i političkog subjektiviteta; da se u narednom periodu očekuju aktivnosti privremenih institucija samouprave preduzete u cilju proširenja uticaja i na sever Kosova, posebno u cilju dugoročne promene etničke strukture severa Kosova.
Ove konstatacije najbolje su obrazloženje drugog dela predsednikove Platforme, koji se sastoji od predloga za „trajno i održivo rešenje za Kosovo i Metohiju“, „u skladu sa Ustavom Republike Srbije i osnovnim principima međunarodnog prava“. Taj deo je obimniji nego što bi trebalo da bude, a krug obuhvaćenih tema je, opet, brojniji nego što bi trebalo da bude.

[restrictedarea]

IDEJNA OSNOVA Logično je što je na prvom mestu u ovom delu predlog za sadržinu i obim pregovora Vlade Srbije i privremenih institucija Kosova. Predlaže se objedinjavanje tzv. tehničkog i političkog dijaloga u dijalog o jedinstvenom rešenju za Kosovo. To znači da se ubuduće ne zaključuju parcijalni dogovori u okviru „tehničkog dijaloga“, zbog toga što: 1) oni vode promeni stanja na terenu u korist privremenih institucija samoproglašene države Kosovo; 2) oni vode slabljenju pregovaračkog položaja Srbije u političkom dijalogu koji tek predstoji; 3) oni vode potencijalnoj destabilizaciji prilika u zemlji (uznemiravanju građana). Umesto uzastopnih parcijalnih rešenja o pojedinim pitanjima, predsednikova Platforma daje prednost jedinstvenom, sveobuhvatnom, celovitom rešenju, prema geslu „ništa nije dogovoreno dok sve nije dogovoreno“. Očekuje se da Amerika i EU budu protiv ovakvog shvatanja dijaloga, jer je ono brana „puzećoj“ nezavisnosti Kosova, koje se postiže po sistemu jedan po jedan dogovor. Parcijalni dogovori vode postupnoj, ali zato izvesnoj nezavisnosti Kosova, jer računaju na efekat „tiha voda breg roni“. Pregovori bez platforme (idejne osnove) su kao rad bez plana, bez cilja („kao guske u maglu“). U pregovorima mora postojati jedna ideja vodilja, s kojom mora biti saglasan svaki pojedinačni dogovor proistekao iz pregovora. Amerika, EU i kosovski Albanci je imaju, i to je ideja nezavisnog Kosova. Srbijina će se znati tek po usvajanju platforme za pregovore.
Kad postoje plan i strategija vođenja pregovora, tada dogovori o svakoj temi vode istom cilju kao svom konačnom ishodu. Teorijski gledano, cilj može biti nepriznavanje odvajanja Kosova od Srbije ili podela Kosova, ili nezavisna država Kosovo u granicama srpske autonomne pokrajine Kosovo i Metohija. Predlozi sadržani u predsednikovoj Platformi vode ka istom cilju – zaštiti Srba na Kosovu i Metohiji. U njoj su glavne poluge te zaštite sledeće: 1) uspostavljanje Autonomne zajednice srpskih opština (ZSO); 2) uspostavljanje specijalnog statusa za seoske enklave u kojima Srbi i drugi nealbanci čine većinsko stanovništvo; 3) uspostavljanje ugovorne zaštite poseda i delovanja Srpske pravoslavne crkve (SPC); 4) ugrađivanje u najviši pravni akt Kosova trajnih garancija za povratak lica raseljenih sa Kosova i Metohije i njihovih potomaka; 5) određivanje Kosova, u njegovom najvišem pravnom aktu, kao demilitarizovane zone; 6) uspostavljanje delotvornih proceduralnih mehanizama koji bi onemogućavali donošenje odluka preglasavanjem u pitanjima koja neposredno zadiru u nadležnosti ZSO-a i prava srpskog i drugog nealbanskog stanovništva na Kosovu; 7) trajno rešavanje imovinskih prava.
Uspostavljanje ZSO je, nesumnjivo, noseća ideja čitave predsednikove Platforme. Umesto, od strane EU napadanih institucija srpske države na Kosovu (tzv. paralelne institucije), javne službe u ZSO preuzimaju autonomne samoupravne institucije građana srpskih opština. ZSO bi funkcionisala po principu teritorijalne autonomije, a obuhvatala bi četiri opštine na severu Kosova, ali i „druge opštine sa većinskim srpskim i manjinskim stanovništvom“. Ta autonomija bila bi dvostruko garantovana – najvišim pravnim aktom Kosova i javnom deklaracijom predstavnika međunarodne zajednice koji učestvuju u razgovorima. Autonomija bi bila određena u statutu ZSO-a, koji bi utvrdio njenu funkcionalnu (autonomne nadležnosti) i institucionalnu (autonomni organi) komponentu. Nadležnosti koje bi ispunile tu autonomiju nisu neuobičajene u državama EU koje imaju taj oblik teritorijalne decentralizacije (Španija, Italija, Finska, Belgija), pogotovo ako je etnička posebnost stanovništva razlog njenog uspostavljanja. One su upravo u oblastima (materijama) u kojima ta posebnost najviše dolazi do izražaja (prosveta, kultura, prostorno planiranje), kao i u oblastima s njima povezanim.
Nadležnosti ZSO-a u oblasti pravosuđa (tužilaštva u prvom stepenu i sudova u prvom i drugom stepenu na području ZSO) i unutrašnjih poslova (autonomna policija), koje nisu karakteristične za prosečan evropski model teritorijalne autonomije, imaju opravdanje u oštroj (gotovo nepomirljivoj) suprotstavljenosti dve najveće etničke zajednice na Kosovu. U oblasti sudstva, one se svode na mogućnost uticaja predstavnika ZSO na izbor i sastav sudova u njoj. Autonomna policija bila bi deo policijskih snaga Kosova, ali bi delovala „pod autoritetom“ (komandom?) Izvršnog veća ZSO-a
Predsednikova Platforma ne utvrđuje strukturu organa ZSO-a. Prepušta to pitanje političkom dijalogu. Kako se suština svakog, pa i autonomnog delokruga, sastoji u odlučivanju i izvršavanju odlučenog, kao neophodni organi predviđaju se Skupština i Izvršno veće. Skupština je predstavnički organ odlučivanja, dok je Izvršno veće izvršni organ. To je uobičajena podela organa teritorijalnih zajednica naddržavnog tipa (teritorijalna autonomija i lokalna samouprava). Ona potvrđuje da ZSO nema primese državnosti.
S obzirom na to da se formiranjem ZSO jedan isti narod po kojem se zove država stavlja pod dva različita pravno-politička režima, predsednikova Platforma predviđa postojanje garancija (najvišim pravnim aktom Kosova) neposredne saradnje organa ZSO-a s organima Republike Srbije, kao i pravo na dopunsko finansiranje iz sredstava izdvojenih iz budžeta Republike Srbije.

SPECIJALNI STATUS Na Kosovu i u opštinama s albanskom većinom postoje, uglavnom seoske enklave u kojima većinsko stanovništvo čine Srbi i drugi nealbanci. Za njih se uspostavlja specijalan status. To je niži stepen samouprave od samouprave ZSO-a. Samouprava u enklavama sa specijalnim statusom trebalo bi da obuhvata uticaj mesnog stanovništva na izbor kadrova za organe unutrašnjih poslova, za sudove u prvom stepenu, kao i nadležnosti u oblasti obrazovanja i zdravstva i, uopšte, u pitanjima koja se tiču osnovnih političkih i ekonomskih prava. Prilikom određivanja područja koje će biti pod specijalnim statusom početna osnova trebalo bi da bude, gde god je to moguće, etnička struktura stanovništva koja je postojala pre etničkog čišćenja.
Zaštita prava i poseda SPC na Kosovu trebalo bi da se obezbedi primenom načela kojim je prožet Lateranski ugovor, zaključen 1929. između poglavara Rimokatoličke crkve i Italije. Po tom načelu, vrhovna vlast nad verskim objektima i posedima pripada crkvi, oličenoj u njenom poglavaru. Isti takav položaj SPC na Kosovu potrebno je osigurati međunarodnim pravnim garancijama.
Zaštita prava kosovskih Srba obuhvata još i postojanje u najvišem pravnom aktu Kosova trajne garancije za povratak lica raseljenih s Kosova i njihovih potomaka. Te garancije trebalo bi da budu sprovedene kosovskim zakonom o povratku na Kosovo izbeglica i interno raseljenih lica s konkretno utvrđenim obavezama za organe Kosova, ZSO-a i lokalne samouprave.
Posebno sredstvo zaštite etničkih i verskih manjina trebalo bi da bude drugi dom Skupštine Kosova, u kojem bi na načelu pariteta bili predstavljeni regioni i glavne verske zajednice na Kosovu. Drugi dom, po sebi, ne mora biti pouzdana garancija statusa društvenih skupština koje predstavlja ako u parlamentu nije sproveden princip dvodomog odlučivanja, ako ne o svim, a ono bar o pitanjima koja su od vitalnog značaja za društvene skupine u njemu predstavljene. Zbog toga se u predsednikovoj Platformi traži postojanje delotvornih procesnih mehanizama koji bi onemogućavali donošenje odluke preglasavanjem u pitanjima iz nadležnosti ZSO-a ili zakidanje prava srpskog i drugog nealbanskog stanovništva na Kosovu. Uz zahtev za trajno rešavanje imovinskih pitanja u skladu s važećim međunarodnim konvencijama i opšteprihvaćenim pravnim principima i standardima obuhvataju se glavni vidovi zaštite nacionalnog identiteta srpskog naroda na Kosovu.
Da bi se predloženi sistem garancija učvrstio i da se ne bi mogao jednostrano promeniti predlaže se da Kosovo svojim najvišim aktom bude određeno kao demilitarizovana zona, u kojoj bi kao jedina legalna naoružana formacija bila Kosovska policija i Autonomna policija ZSO-a kao njen sastavni deo. Garant demilitarizovanog statusa Kosova bile bi vojne snage EU i Srbije i Albanije.
Uzev u celini, predsednikova Platforma se, za razliku od Sporazuma o političkim okvirima samouprave na Kosovu i Metohiji, sačinjenog pod vođstvom predsednika Milana Milutinovića 1998, s kojim se kao platformom išlo na nikad započete pregovore s Albancima u Prištini i na nikad ostvarene razgovore s Albancima u Rambujeu i Parizu (potpisnik ovog priloga bio je šef državne delegacije Srbije u oba ova jalova poduhvata), ne bavi pitanjem uređenja samouprave na Kosovu i Metohiji, nego isključivo zaštitom Srba na Kosovu i Metohiji, što je u promenjenim prilikama (posle NATO agresije na Srbiju i proterivanja države Srbije s Kosova i Metohije) bilo i jedino moguće. Zbog toga su njeni kratki pasaži o podeli Kosova na regione i o strukturi Skupštine Kosova neumesni i stoga nepotrebni. U aktu takve sadržine nema mesta ni za, po ko zna koji put, pobožno i ritualno zaklinjanje u to da su parlamentarne stranke i relativna većina građana u Srbiji za nastavak produbljene saradnje sa EU i za članstvo Srbije u njoj „kao jedan od strateških državnih ciljeva“. Deluje to čak pomalo puzavo i ulizički.
Sadržinsko jezgro predsednikove Platforme, koje bi trebalo da ostane u konačnom tekstu, čini instrumentarijum zaštite Srba na Kosovu koji obuhvata sledeće: 1) ZSO i njenu dopunu i dogradnju – specijalan status seoskih enklava u kojima Srbi i drugi nealbanci čine većinu, kao i trajne garancije za povratak raseljenih sa Kosova i Metohije i njihovih potomaka i nužnost postojanja proceduralnih mehanizama za sprečavanje preglasavanja u pitanjima etničke samouprave; 2) status objekata, crkvenih poseda i delovanja SPC; 3) demilitarizovani status Kosova. Taj instrumentarijum i logično gledište da nije svrsishodno sporazumevati se o tome kako rešiti pojedina pitanja problema, a pri tom nemati plan za rešenje celog problema osnovni su kvaliteti predsednikove Platforme. Sasvim je tendenciozna tvrdnja da su ideje sadržane u njoj o etničkoj samoupravi Srba nerealne i neevropske. One su, naprotiv, životne i evropske, a primenjuju se upravo u trima državama članicama EU – Španiji, Italiji, Finskoj. Pitanje je samo da li su do kraja sagledane posledice njihove primene na odnose između Srbije i Kosova i da li postoji svest o odgovorima koje bi trebalo dati na pitanja koja nisu postavljena u predsednikovoj Platformi.
ZSO čine etnički povezane, ali teritorijalno raštrkane opštine. Sem četiri, teritorijalno povezane, ostale opštine koje je čine razbacane su uzduž sve do granice s Makedonijom. Stoga, ZSO karakteriše etničko i, kad se bude uspostavila, političko, ali ne i teritorijalno jedinstvo. To je fizička smetnja za skladno funkcionisanje teritorijalne samouprave na prostoru na kojem se ova proteže. Još teže je osmisliti kako i koliko je sprovodiva samouprava u seoskim srpskim enklavama. Zaštitne poluge za srpsko stanovništvo na Kosovu, kakve su pravne garancije za povratak raseljenih i prognanih i ugrađivanje mehanizama za sprečavanje preglasavanje u kosovskim organima, nije problem oblikovati. Problema može biti samo u njihovoj doslednoj i iskrenoj primeni.

RAZBIJANJE FAME Preostala dva instrumenta zaštite Srba na Kosovu postavljena su tako da podrazumevaju Kosovo koje više nije nego koje jeste u Srbiji. Kad se kao ugovorna strana sa SPC, po ugledu na Lateranski ugovor, određuju kosovske institucije, tada se pretpostavlja da je Kosovo država. Jer, Lateranski ugovor je međudržavni ugovor, zaključen između Vatikana i Italije. Njime se priznaje vrhovna duhovna i svetovna vlast pape nad državom vatikanskog grada (Vatikanom). Primenjeno na Kosovo, ovo načelo bi značilo da za objekte i posede SPC ne važe svetovni zakoni Kosova, a ne da SPC stvara na njima teokratsku državu. Imaju li kosovske institucije sposobnost za zaključivanje takvog ugovora sa SPC? I kad bi je imale, takav ugovor značio bi uspostavljanje dvojakog pravnog položaja SPC – jednog u Srbiji bez Kosova, drugog na Kosovu.
Određivanje demilitarizovanog statusa Kosova trebalo bi da bude izvedeno po ugledu na odgovarajući status Alandskih ostrva u Finskoj. Ali, i demilitarizovane zone uspostavljaju se međunarodnim, po pravilu mirovnim, ugovorom – kad su trajne, a međudržavnim sporazumima o primirju, po pravilu, duž demarkacionih linija – kad su privremene. Demilitarizovani status Alandskih ostrva utvrđen je odlukom Društva naroda 1921, kada su ta ostrva pripala Finskoj, mada većinsko stanovništvo na njima čine Šveđani. Alandska ostrva su primer teritorijalne autonomije na nekompaktnoj teritoriji (obuhvataju 292 ostrva, a sa morskim grebenima 6.550), koja je isprekidana jednom prirodnom (Baltičkim morem) činjenicom, a ne administrativnom podelom teritorije.
U predsednikovoj Platformi se govori o „očuvanju celovitosti državne teritorije i suvereniteta“ Srbije kao o „dugoročnom državnom i nacionalnom cilju“, ali se ne kaže da li Kosovo i Metohija u celini čini jedinstveno biračko telo Srbije ili takvo telo čine samo građani ZSO i u seoskim enklavama zajedno s građanima Srbije bez ostatka Kosova i Metohije. Ako je Kosovo i Metohija sastavni deo biračkog tela Srbije, ono tada učestvuje u formiranju i radu državnih organa Srbije. U konačnom tekstu platforme o tome bi se nešto, bar na nivou načela, moralo reći. Čak je nikad usvojeni Ustav Kosova, sadržan u sveobuhvatnom mirovnom rešenju za Kosovo, predložen u Rambujeu 1999. godine (Privremeni sporazum o miru i samoupravi na Kosovu) sadržao odredbu (član IX) o „predstavljanju“ Kosova u državnim organima Srbije i ondašnje SR Jugoslavije (najmanje 20 narodnih poslanika u Narodnoj skupštini, najmanje jedan predstavnik u Vladi Srbije i tri sudije u Vrhovnom sudu Srbije), iako je otvarao put za legalni izlazak Kosova iz Srbije.
Predsednikova Platforma razbila je famu o tome da Srbija ne zna šta bi s Kosovom. Ta platforma nije ni nerealna, ni prevaziđena. Kad se dobre konstatacije sadržane u njoj očiste od nepotrebnih fraza i izanđalih političkih sintagmi, a predlozi odsečno, kratko i jasno, uz neophodnu meru opreznosti, preformulišu i izbegnu zamke protivrečnosti, dobiće se dokument koji onaj ko ima dobre namere teško da može olako ignorisati ili nipodaštavati. Potrebno je samo da akt koji sve to sadrži usvoji Narodna skupština u formi nekog iz nomenklature nepravnih opštih akata koje donosi na predlog Vlade. Takve akte ne donosi predsednik Republike, a pravne akte koje donosi (član 24. Zakona o predsedniku Republike) može donositi samo u granicama nadležnosti određene Ustavom. Nadležnosti predsednika Republike ne mogu se proširivati zakonom (član 112. Ustava), još manje njegovom voljom.

[/restrictedarea]