Ustav i ustavni identitet

Piše Vladan Petrov

Ne vredi modernom ustavu da „umire u lepoti“ velikih proklamacija o građanskoj suverenosti, ljudskim pravima, vladavini prava, nezavisnosti sudstva ako ova načela i vrednosti nemaju „nacionalnu boju“. Stoga, polako, oprezno i odgovorno sa promenom Ustava, bez obzira na njegove slabosti

Deset godina posle donošenja, o Ustavu Srbije, kao tekstu, teško da je ostalo nešto novo da se kaže. Ustavnopravna nauka je dala svoju ocenu. Kritika koju je izrekla ne sme poslužiti kao ’platforma’ ili doktrinarno opravdanje za totalno ili parcijalno menjanje Ustava po svaku cenu. Potrebno je braniti Ustav. Braniti Ustav znači štititi ideju ustavnosti i načelo suprematije Ustava, ali ne osujećivati organizovanu raspravu i rad na promeni Ustava koji bi doveli do boljeg teksta. Bolji tekst biće onaj koji, uz poštovanje načela i vrednosti evropske ustavnosti, vodi računa o nacionalnom i državnom interesu Srbije. Posle svega, znamo li koji je to interes? Ako ga, kojim slučajem, ne znamo, nemojmo ulaziti brzopleto u promene Ustava. Kad nestanu političke himere koje nas ophrvavaju poslednjih nekoliko decenija, postaće jasno da je ustavno pitanje i dalje otvoreno.“

[restrict]

NACIONALNI I EVROPSKI Rečeno povodom desetogodišnjice Ustava Srbije, ako reči danas nešto kazuju i nekog obavezuju, valjda otklanjaju sumnju da sam bilo tvrdi „ustavobranitelj“, bilo nečiji glasnik ustavnih promena koje bi se sprovodile iz čisto političkih interesa. Ja sam „samo“ profesor ustavnog prava, koji bi, poput engleske kraljice, mogao da „savetuje, podstiče, opominje“ (Bedžhot) one koji o Ustavu odlučuju. To bi bila korisna, čak plemenita uloga da je u Srbiji ona moguća. To očigledno ne shvataju predstavnici pojedinih medija ili im to nije važno kada me pitaju uvek isto: „Da li će i kada da se menja Ustav; da li će se donositi nov ili menjati važeći; šta će se menjati; da li sam za brisanje preambule iz Ustava itd.“ Na ovakva, po prirodi stvari, politička pitanja teško možete dati vredne odgovore. Katkad se postidite onog što ste rekli ili po(r)uke koju su izvrgli ruglu neznani „znalci“ na društvenim mrežama, pošto vam je prethodno ljubazni novinar osakatio rečenicu. U „Pečatu“ je uvek bilo drukčije. Blagonaklonošću uredništva, imao sam priliku da pišem o ustavnim pitanjima kako najbolje u tom trenutku umem. Vidim da se u našem listu u poslednje vreme ponovo piše o Ustavu, pa da priložim nešto materijala toj raspravi.

Razotkrio bih zabludu koju podstiču protivnici važećeg ustava tvrdnjom da je ovaj akt simbol srpskog nacionalnog identiteta i prepreka izgradnji evropskog identiteta Srbije, otuda nepodesan da bude najviši, konstitutivni akt države na njenom putu ka Evropskoj uniji i kad jednog dana taj put okonča.

Nacionalni ustavni identitet čine ustavna načela i vrednosti koje su temelj i suština ustava. Pošto Evropska unija nema ustav, bar ne u pravom smislu te reči, izraz „evropski ustavni identitet“ svakako se ne vezuje za ovu tvorevinu. Pod njim možemo podrazumevati tekovine moderne evropske ustavnosti kao što su pravna država (vladavina prava), podela vlasti, sudska kontrola ustavnosti, ljudska prava i sl. Između nacionalnog i evropskog ustavnog identiteta ne bi smelo biti većeg nesaglasja. Nacionalni ustavni identitet evropske države bio bi evropski ustavni identitet na koji se „kaleme“ specifične nacionalne vrednosti i okolnosti koje opredeljuju državno uređenje (složena ili prosta država), oblik vladavine (monarhija ili republika), sistem vlasti (parlamentarizam sa jakim ili slabim šefom države), teritorijalnu organizaciju (jednostepenu ili višestepenu lokalnu samoupravu, kao i eventualno postojanje teritorijalne autonomije) itd.

Ustav Srbije od 2006. sadrži rešenja koja nisu u saglasnosti sa evropskim, ali nisu ni sa nacionalnim ustavnim identitetom. Pokazaću to na nekoliko primera.

PODELA VLASTI Načelo podele vlasti u temeljima je evropske ustavnosti. Njegov osnovni smisao odredio je Šarl Monteskje, polovinom 18. veka: „Sve bi bilo izgubljeno ako bi isti čovek ili telo prvaka, bilo plemića bilo ljudi iz naroda, vršili te tri vlasti, naime vlast donošenja zakona, vlast izvršavanja javnih odluka i vlast suđenja za zločine ili u sporovima pojedinaca.“ Premda je ovo načelo doživelo izvesni preobražaj, naročito pojavom ustavnog sudstva, dva osnovna obeležja ostala su nepromenjena: 1) saradnja i uzajamno ograničavanje dve političke vlasti, zakonodavne i izvršne; 2) nezavisnost sudstva – prevashodno zabrana uticaja političkih vlasti na vršenje sudske funkcije. Naš ustavotvorac je zanemario ova obeležja podele vlasti. Ustav sadrži uobičajenu formulaciju: „Uređenje vlasti počiva na podeli vlasti na zakonodavnu, izvršnu i sudsku“, potom dve odredbe koje su nesaglasne jedna drugoj: „Odnos tri grane vlasti zasniva se na ravnoteži i međusobnoj kontroli“ i „sudska vlast je nezavisna“. Otkud je sudska vlast nezavisna u duhu evropskog načela podele vlasti, ako sve tri vlasti mogu da utiču jedna na drugu? Ustavotvorac se očigledno priklonio angloameričkoj varijanti podele vlasti (načelo „kočnica i ravnoteža“ je izraz koji je omiljen i među nekim našim visokim političarima), svojstvenoj američkom predsedničkom, a ne evropskom parlamentarnom sistemu. Angloamerikanizacija evropskog ustavnog prava i prava uopšte vrlo je prisutna u pravnim porecima bivših jugoslovenskih republika. Ima je i u zapadnoevropskim demokratijama, ali u fragmentima, jer se one teže odriču evropskog i nacionalnog ustavnog identiteta.

Definicija podele vlasti u Ustavu Srbije nije samo puka deklaracija. Ona je, na primer, pravni osnov da se odlučivanje o izboru sudija deli između Narodne skupštine i Visokog saveta sudstva, da članove VSS-a bira Narodna skupština, da u VSS-u politički činilac odnosi prevagu nad profesionalnim, sudijskim itd (o tome ćemo u posebnom tekstu). Takva podela vlasti nije u saglasju ni sa evropskim ni sa nacionalnim ustavnim identitetom.

PRIRODA MANDATA NARODNIH POSLANIKA Jedno od prvih rešenja Ustava koje je došlo pod udar naučne kritike sadržano je u članu 102, stavu 2: „Narodni poslanik je slobodan da, pod uslovima određenim zakonom, neopozivo stavi svoj mandat na raspolaganje političkoj stranci na čiji je predlog izabran za narodnog poslanika, u skladu sa zakonom.“ Ovom odredbom stvoren je osnov za uvođenje stranačkog imperativnog (vezanog) mandata (R. Marković) a dovedeno je u pitanje načelo slobodnog mandata poslanika, koje je, prema Venecijanskoj komisiji, „ugaoni kamen evropske demokratske ustavnosti“. Ovakvo rešenje nije u skladu ni sa načelom narodne, odnosno građanske suverenosti iz člana 2 Ustava, koje je temelj predstavničke demokratije. Ustavotvorac je samo trebalo da se posluži odredbom Ustava Kraljevine Srbije od 1888: „Svaki narodni poslanik predstavlja ceo narod, a ne samo one koji su ga izabrali.“ „Namesnički“ ustav od 1869. bio je još precizniji: „Narodni poslanici nisu predstavnici samo onih, koji su ih izabrali, već celog naroda; i po tome, njima se ne može dati nikakvo obavezno nastavljenje od birača, već oni po svom uviđenju i savesti predstavljaju i rešavaju narodne potrebe.“ Ukoliko nije hteo da se osloni na srpsko ustavno nasleđe, ustavotvorac je mogao da se ugleda na nemački Osnovni zakon: „Članovi Bundestaga nisu vezani naredbama i instrukcijama i odgovorni su samo svojoj savesti.“ I važeći zakon o Narodnoj skupštini sadrži dobru formulaciju: „Narodni poslanik se opredeljuje, istupa i glasa po sopstvenom uverenju.“ Slobodni mandat nije, kako se pogrešno misli, „ustavni dekor“ u partijskoj vladavini. Slobodni mandat je poslednja brana slobodne volje narodnih poslanika i garant autonomije parlamenta bez koje je predstavnička vladavina obesmišljena. Iako ograničenog domašaja u modernim uslovima, ovo načelo je neophodan sastojak kako evropskog, tako i nacionalnog ustavnog identiteta.

PREAMBULA USTAVA Brisanje Preambule zagovaraju pristalice „nove realnosti“, odnosno usklađivanja normativnog sa faktičkim stanjem, čime bi se postavio drukčiji vrednosni temelj jednog proevropskog, a ne nacionalnocentričnog ustava, okrenutog prošlosti, mitologiji, fikcijama i sl. Najtvrđi branioci Ustava u njoj vide zaštitu najviše vrednosti nacionalnog ustavnog identiteta, Kosova i Metohije kao duhovne prapostojbine srpskog naroda.

Preambulu vidim drukčije i od njenih ostrašćenih protivnika i od njenih tvrdih branilaca. Ona nije u saglasnosti sa nacionalnim ustavnim identitetom, a evo i zašto. Nije problem u tome što je ona ustavna fikcija, jer u ustavnom pravu takve fikcije imaju svoju ulogu i smisao. Problem je u tome što je pojam suštinske autonomije Kosova i Metohije unet gde mu je najmanje mesto, u „predgovor“ Ustavu – deo koji izražava ustavnu ideju vodilju. Taj pojam, koji niko nije, a očigledno nikada i neće, definisati, neme veze sa pojmom teritorijalne autonomije. Taj pojam u nameri da sačuva KiM Srbiji nije mogao koristiti. Kome jeste i kakvo je njegovo značenje najbolje se videlo u februaru 2008. kada je takozvana država Kosovo, svoju „suštinsku autonomiju“ nazvala pravim imenom – nezavisnost. „Konstitucionalizovanjem“ pojma suštinske autonomije, što verujem nije bila namera ustavotvorca, teritorijalni integritet države samo je oslabljen. Ne treba ili možda treba podsećati da nijedna ozbiljna ustavna država ne bi bila spremna da se odrekne dela svoje teritorije – načelo zaštite teritorijalnog integriteta je u temelju moderne evropske ustavnosti i deo je evropskog ustavnog identiteta. Nije spremna ni Srbija… valjda. Čemu onda „suštinska autonomija“ KiM u Preambuli? Zar takva preambula treba da bude glavno ustavno pitanje? Svakako da ne treba, iako je prejaka tvrdnja mog dragog kolege i imenjaka da ona nije ni važna (V. Kutlešić, „Preambula nije važna“, „Pečat“ br. 479 od 14. jula 2017).

Dakle, preambula našeg ustava nije najviši izraz srpskog ustavnog identiteta. Ona je, zahvaljujući virtuelnoj suštinskoj autonomiji KiM, u suprotnosti s njim.

USTAV KAO ĐEKNA Ako se o mojoj tvrdnji da je Preambula Ustava antiidentitetska može voditi polemika, ostali primeri nesporno dokazuju da Ustav Srbije ima „antiidentitetskih“ mesta. Ta mesta bar dovode u sumnju stanovište prema kojem je naš ustav pun fikcija koje služe odbrani nacionalnog, a štete izgradnji nekakvog evropskog ustavnog i političkog identiteta.

Ustav Srbije od 2006. nije objedinio sva bitna obeležja srpskog ustavnog identiteta. Ustav je proklamovao podelu vlasti, ali je uveo načelo „kočnica i ravnoteža“ između tri državne funkcije, a ono ne odgovara ni evropskom ni srpskom ustavnom identitetu. Time je širom otvorio vrata nedovoljno kontrolisanom uticaju politike na sudstvo. Ustav nije izričito definisao slobodni mandat poslanika. Stvorio je priliku za zakonsku negaciju slobodnog mandata putem instituta blanko ostavke narodnog poslanika. To se nije desilo, ali je moglo da se desi. Institut blanko ostavke protivan je i evropskom i srpskom ustavnom identitetu. Najzad, nacionalni identitet Srbije svoje izvorište nalazi u „kosovskom“ duhovnom prostoru. To je i moglo biti rečeno u preambuli Ustava, a suštinskoj autonomiji Kosova i Metohije kao političkoj platformi za takozvane pregovore sa kosovskim Albancima u njoj nije bilo mesto. Preambula je samo prividno identitetska, a suštinski nije. Dakle, greše protivnici našeg ustava kada kažu da je ovaj akt nazadan, jer štiti nacionalni, a ignoriše evropski identitet.

Da zaključim. Ne vredi modernom ustavu da „umire u lepoti“ velikih proklamacija o građanskoj suverenosti, ljudskim pravima, vladavini prava, nezavisnosti sudstva ako ova načela i vrednosti nemaju „nacionalnu boju“. Narodi čiji su ustavotvorci imali mudrosti i sreće da to prepoznaju imaju ustave koji traju i koji se smatraju uzoritim. Znaju to Nemci, Austrijanci, Francuzi, Italijani i drugi narodi koji tvore takozvane stare i stabilne demokratije. Znaju, ali nam oni, odnosno njihovi političari nešto drugo „preporučuju“ i „savetuju“. Stoga, polako, oprezno i odgovorno sa promenom Ustava, bez obzira na njegove slabosti. Bila je jedna crnogorska serija pod nazivom „Đekna još nije umrla, a kad će ne znamo“. Bila je komična, ali i poučna. Izvucimo pouku. Priča se već nekoliko godina o promeni Ustava. Ustav još nije promenjen, a kad će ne znamo. Raspravljajmo o tome, sami sa sobom i međusobno, a sa drugima… sa drugima, kao što i oni sa nama.             

[/restrict]

Autor je redovni profesor Pravnog fakulteta Univerziteta u Beogradu