Ustavno pitanje – od ideala do stvarnosti

DECENIJA KASNIJE: POGLED NA USTAV SRBIJE OD 2006

Piše Vladan Petrov

Tačno je deset godina od donošenja važećeg ustava. Ustavno pitanje u Srbiji je i dalje na dnevnom redu. Površno posmatrano, glavni „krivac“ za to su takozvane „evropske integracije“ i neophodnost promene Ustava radi krajnje neizvesne buduće okolnosti – ulaska u Evropsku uniju

Za više od dve stotine godina moderne ustavnosti, ako njene početke vezujemo za prve ustavne akte u ustaničkoj Srbiji (ustavni akti od 1808. i 1811), Srbija je imala 11 ustava i jedan ustavni zakon. Više je od četvrt veka kako se Srbija, Ustavom od 1990, vratila tekovina liberalno-demokratske ustavnosti. Tačno je deset godina od donošenja važećeg ustava. Ustavno pitanje u Srbiji je i dalje na dnevnom redu. Površno posmatrano, glavni „krivac“ za to su takozvane „evropske integracije“ i neophodnost promene Ustava radi krajnje neizvesne buduće okolnosti – ulaska u Evropsku uniju. U stvari, naša pravna i politička svest ne počivaju na vrednostima kao što su ustavna stabilnost i suprematija ustava već na nepoverenju u ustav i suprematiji politike u odnosu na pravo. I Ustav Srbije od 2006. pati od izvesnih slabosti, koje ustavni život čine otežanim.

[restrict] MODEL PROFESORA RATKA MARKOVIĆA U našoj ustavnopravnoj nauci odgovor na pitanje kakav bi ustav Srbija trebalo da ima, odnosno koja bi obeležja trebalo da odlikuju dobar ustav, dao je profesor Ratko Marković 2004. godine u članku pod naslovom „Kakav treba da bude Ustav Srbije“. Ustav Srbije treba da bude nov, kratak, jasan, normativan, demokratski, čvrst i moderan. Pod novim ustavom Ratko Marković podrazumeva ustav koji bi trebalo da donese „originerna ustanovljavajuća vlast, tj. ustavotvorna skupština“. Zalaganje za ovakav način donošenja ustava, Marković je pravdao činjenicom da se „državno i političko biće zemlje (se) promenilo, a ustav je ostao isti“, čime je „realnost ustava dovedena u pitanje“ (Srbija je u tom trenutku bila članica državne zajednice Srbije i Crne Gore). Kratak ustav je onaj koji je „osnovni zakon, a ne omnibus zakon“. Ustav se „mora ograničiti samo na formulisanje pravnih normi, a ne i na izlaganje mišljenja, aspiracija, direktiva i politike (…) U ustavu nema mesta emocijama ni elokvenciji“, a „kratkoća ustava povlači za sobom drugi kvalitet – jasnost ustava“. Normativni ustav je „realan ustav, ustav koji se ostvaruje u životu“, a uslov normativnosti (realnosti) ustava, prema profesoru Markoviću, jeste da ustavni tekst bude „očišćen od ideoloških odredaba“. Demokratski ustav nije samo onaj koji je donet po demokratskom postupku, uz saglasnost naroda izraženu posredno – putem narodnog predstavništva ili neposredno – na referendumu. To je ustav „u kojem je vlast ograničena i odgovorna“. To važi i za čvrstinu ustava, koja „nije samo formalno svojstvo akta koji nosi taj naziv nego je i (…) suštinsko svojstvo vladavine koja je ustavna“. Čvrstina ustava je, prema Markoviću, garantija ograničenja „svevlasti parlamenta nečim što je izvan njega samog“. U stvari, u moderno doba, čvrstina ustava mnogo je više pravna brana od svevlasti izvršne vlasti, prevashodno vlade, i olakog posezanja ove vlasti za promenama ustava. Ona je, u izvesnom smislu, i brana od monopola političkih stranaka. Ustavno pitanje nije stranačko već nadstranačko – državno i državotvorno pitanje. Stoga, čvrstina ustava treba da spreči da jedna ili nekoliko stranaka odrede sadržinu ustava. Ustav mora biti izraz šireg političkog, a samim tim i društvenog konsenzusa. Najzad, ustav mora biti moderan, a to znači da podjednaku pažnju mora posvetiti ne samo vlasti već i čoveku, tj. ljudskim pravima i slobodama.
Obeležjima ustavnog modela profesora Markovića ne može se, u osnovi, ništa prigovoriti, osim kad je reč o zahtevu da ustav bude kratak. Imajući u vidu nejaku ustavnu kulturu i nepostojanje ustavnog morala, pitanje je koliko ustav Srbije može biti kratak tekst. Pri tom, internacionalizacija ustavnog prava (npr. uvođenje opšteprihvaćenih pravila međunarodnog prava i potvrđenih međunarodnih ugovora u hijerarhiju izvora ustavnog prava), kao i širenje standardne ustavne materije (npr. konstitucionalizovanje političkih stranaka, obogaćivanje nadležnosti ustavnog suda itd.) čine neophodnim donošenje nešto dužih ustavnih tekstova. Ipak, ustavotvorac mora povesti računa da preteranim širenjem ustavne materije ne obezvredi ustav. Dakle, „ustav treba da bude što je moguće kraći“ (Kenet Ver), s tim da moderni ustav ne može biti kratak kao pojedini uzoriti primeri iz prošlosti.

U SVETLOSTI IDEALNOG MODELA Ustav Srbije od 2006. nije nov ustav. U proceduralnom smislu, to je akt usvojen prema postupku propisanom Ustavom Srbije od 1990. U sadržinskom smislu, da bi ustav bio nov, potrebno je da njegova načela i osnovna rešenja budu drukčija od ustava koji prestaje da važi. „Količina“ ljudskih prava, po kojoj je ovaj ustavni tekst možda i prvi u Evropi (više od trećine ustavnih odredaba odnosi se na proklamacije ljudskih i manjinskih prava i sloboda), uvođenje u Ustav institucija poput Visokog saveta sudstva i Zaštitnika građana, proširivanje nadležnosti Ustavnog suda – naročito odlučivanja o ustavnoj žalbi, nisu dovoljni da bi se Ustav Srbije od 2006. mogao smatrati značajno drukčijim od svog prethodnika.
Ustav Srbije od 2006. u grupi je „najdužih ustava na svetu“. Ovaj tekst, ipak, mogao je biti kraći, a da to ne ide na račun institucija koje su razvojem moderne ustavnosti dobile svoje mesto u ustavu (zaštitnik građana, političke stranke itd.) To je trebalo učiniti na četiri načina. Prvo, izbegavanjem da se u ustav unose norme koje su prema svojoj prirodi zakonske (npr. norme o predsedniku Vrhovnog kasacionog suda i načinu izbora predsednika sudova) ili podzakonske (konstituisanje Skupštine se uređuje skupštinskim poslovnikom). Drugo, boljom sistematizacijom ustavnih normi (npr. u prvom delu, pod naslovom „Načela Ustava“, nalaze se odredbe koje se uopšte ne odnose na ustavna načela, a načela o sudskoj vlasti „razbacana“ su po celom tom odeljku Ustava bez jasnog kriterijuma). Treće, izbegavanjem da se „duplo“, a u stvari različito, definišu pojedina pitanja (nadležnosti Ustavnog suda, odlučivanje o imunitetu članova Vlade itd.) Četvrto, u stilskom pogledu, Ustav od 2006. nije lep ustav. I to je, čini se, najlepša ocena koja se ovom tekstu u celini i svakoj njegovoj normi ponaosob može dati, a da se ne pređe granica akademske pristojnosti.
Prema postupku po kojem je donet, kao i prema postupku koji predviđa za sopstvenu reviziju, Ustav Srbije od 2006. je, u osnovi, demokratski ustav. Ovaj akt, za razliku od ranijeg ustava, ne obavezuje Narodnu skupštinu da svaku ustavnu promenu iznese pred narod, da se o njoj on konačno izjasni. Narodna skupština je dužna da akt o promeni Ustava stavi na republički referendum radi potvrđivanja, ako se promena Ustava odnosi na promenu preambule Ustava, načela Ustava, ljudska i manjinska prava i slobode, uređenje vlasti, proglašavanje ratnog i vanrednog stanja, odstupanje od ljudskih i manjinskih prava u vanrednom i ratnom stanju ili postupak za promenu Ustava. U pogledu ostalih odredaba, istina njih je znatno manje, Skupština može (ali ne mora) odlučiti da se iznesu pred građane (fakultativni referendum). U pojedinim ustavnim rešenjima, vidi se da je ovaj ustav manje demokratičan od prethodnog. Na primer, stari ustav je tražio za promenu Ustava potpis najmanje 100.000 birača, a novi „podiže lestvicu“ na 150.000 itd.
Ustav Srbije od 2006, u mnogim svojim delovima, nije normativni, odnosno nije realni ustav. To važi, kao što smo već rekli, za brojne odredbe o ljudskim pravima, koje ostaju na nivou proklamacije, potom za nadležnosti Ustavnog suda, koje su doprinele da se ovaj organ značajno pomeri od svoje osnovne nadležnosti, kontrole ustavnosti i zakonitosti i sl. Čak je i preambula – o kojoj se svih ovih godina najviše govori kad se pokrene priča o promeni Ustava – jedna „ustavna uobrazilja“ koja je samo oslabila autoritet ovog ustava. Unošenjem pojma suštinske autonomije za KiM, koji niko nije, a očigledno nikada i neće, definisati, ali koji svakako neme veze s pojmom teritorijalne autonomije, načelo teritorijalnog integriteta države samo je još više relativizovano. Obaveza svih državnih organa o kojoj se govori u preambuli je ustavna tragikomedija u kojoj se, izgleda, igra poslednji čin, a uloga državnih organa Republike Srbije je da izgovaraju tekst koji nema veze s „komadom“.
Ustav Srbije od 2006. nije ni moderan, ako se pod „modernošću“ podrazumeva fina ravnoteža koja se mora ustavom definisati, a zatim u praksi uvek iznova uspostavljati, između odredaba o ljudskim pravima, s jedne, i institucionalnih mehanizama vlasti, s druge strane. Apologetika ljudskih prava bez adekvatnih institucionalnih garantija njihove zaštite i bez povoljnih društveno-političkih prilika, pravnu državu čini vladavinom (politike) putem prava, a ne vladavinom prava.

KONFERENCIJA „POGLED NA USTAV“

Pravni fakultet Univerziteta u Beogradu u saradnji sa Srpskim pravničkim klubom organizuje u petak, 4. novembra 2016, konferenciju na temu „Pogled na Ustav Srbije – deset godina kasnije“. Ovaj skup, uz učešće niza eminentnih pravnih eksperata, biće održan u konferencijskoj sali Pravnog fakulteta s početkom u 11 časova.

Autor je profesor Pravnog fakulteta Univerziteta u Beogradu

[/restrict]