Normativni zločin protiv državne uprave

Piše prof. dr Dragan Milkov

Ovog proleća pojavio se Nacrt potpuno novog Zakona o opštem upravnom postupku. Potreba za njegovim donošenjem je navedena u obrazloženju, u kojem se navode tri osnovna razloga: „preka potreba“ za usaglašavanjem sa Ustavom Srbije iz 2006. godine, usklađivanje sa međunarodnim standardima i usklađivanje sa proverenim uporednopravnim rešenjima. Nijedan od ovih razloga nije tačan!

Reforma državne uprave je omiljena tema svakoj vlasti. Pri tome, posle svake reforme državna uprava ostaje uglavnom ista kao što je bila, uz promene naziva, organizacije, unutrašnje strukture. No, to ne obeshrabruje nijednu novu vlast da zbog toga što prethodna vlast nije proces reforme sprovela valjano, sama započne isti posao. Naravno, rezultate će oceniti sledeća vlast i verovatno iznova sprovoditi reformu državne uprave. Skoro bi se moglo reći da je u pitanju večiti i beskrajan proces. No, možda to i nije bez razloga, jer birokratija Evropske unije funkcioniše slično našoj birokratiji. Za „reforme“ su predviđena ozbiljna sredstva u brojnim fondovima, pa ih valja iskoristiti na najbolji način. Ako i ne postoji uvek potreba za nekim reformama, onda ih valja izmisliti.

SPORNI ARGUMENTI Ovog proleća pojavio se Nacrt potpuno novog Zakona o opštem upravnom postupku. Potreba za njegovim donošenjem je navedena u obrazloženju, u kojem se navode tri osnovna razloga: „preka potreba“ za usaglašavanjem sa Ustavom Srbije iz 2006. godine, usklađivanje sa međunarodnim standaradima i usklađivanje sa proverenim uporednopravnim rešenjima. Nijedan od ovih razloga nije tačan!

Potreba za usklađivanjem za Ustavom iz 2006. godine uopšte ne postoji, a kamoli da je ta potreba „preka“. Zakon o opštem upravnom postupku (ZUP) je usklađen sa novim srpskim Ustavom tokom 2010. godine i ne sadrži nijednu „neusklađenu“ odredbu. Usklađivanje sa međunarodnim standardima lepo zvuči kao razlog i pod kojim se može skoro sve podvesti (i tako provući), ali osim fraze, ovo u slučaju upravnog postupka ne znači ništa. Srbija (tada u sastavu Kraljevine Jugoslavije) ima Zakon o opštem upravnom postupku, kao četvrta zemlja na svetu, od 1930. godine. Zakon je rađen po uzoru na prvi propis takve vrste – austrijski Zakon o opštem upravnom postupku iz 1925. godine. U Austriji se isti propis, sa neznatnim izmenama i dopunama, primenjuje i danas! I kod nas je ovaj procesni propis kontinuirano u primeni, sa manjim prilagođavanjima, bez obzira na brojne promene ne samo pravnog i političkog sistema, već i država u kojima je Srbija bila sastavni deo, a zatim preostala ponovo kao samostalna zemlja. No, sada je pripremljen tekst kojim bi trebalo rad državne uprave da se korenito promeni, i to, po uverenju ovog autora, na mnogo lošije. Smisao donošenja novih propisa jeste da se uklone iz pravnog poretka oni propisi koji stvaraju probleme u praksi i zamene propisima koji su bolji. U Srbiji je oduvek postojala praksa da se donošenje nekih propisa pravda time što neko to od Srbije traži ili očekuje. U poslednje vreme je magična formula da to od nas traži Evropa, a pri tome je dovoljno izreći ovu konstataciju i niko ne proverava da li je to istina. Danas se stiče utisak da se u Srbiji pozivanjem na Evropu može raditi bilo šta! U ovom slučaju, ne vidi se nikakvo objektivno opravdanje za uklanjanje dobrog i kvalitetnog propisa, proverenog u skoro stogodišnjoj praksi i zamenjivanje veoma problematičnim zakonom. Srbija nema u mnogim oblastima dugu tradiciju, ali bar tamo gde ona postoji, ne bi trebalo preko noći poništavati istoriju i počinjati od nule. S druge strane, situacija u EU u pogledu propisa o upravnom postupku je veoma različita. Postoje čak i članice EU koje uopšte nemaju Zakon o opštem upravnom postupku (Francuska, Ujedinjeno Kraljevstvo). Slovenija je uvaženi član EU, a u njoj je i dalje na snazi Zakon o opštem upravnom postupku koji se naslanja na isti zajednički Zakon koji se i u Srbiji trenutno primenjuje.

[restrictedarea]

Treći razlog kojim se opravdava potreba za donošenjem novog ZUP-a bolje da nije ni naveden. Svako ko se malo razume u upravno pravo i upravni postupak može da prepozna odakle su preuzeta „proverena uporednopravna rešenja“.  Iz teksta Nacrta se jasno vidi da su njegovi autori u suštini prepisali mnoga rešenja iz hrvatskog Zakona o općem upravnom postupku iz 2010. godine, uz najčešće korektan prevod. Hrvatska je do 2010. primenjivala u suštini isti Zakon o opštem upravnom postupku koji predstavlja deo zajedničkog nasleđa, ali je 2010. godine donela novi propis kojim se udaljila od toga. Hrvatska se namerno, kako u jeziku, tako i u propisima udaljava od zajedničkog nasleđa, međutim, mi nemamo nikakvu potrebu da taj primer sledimo! U ovom slučaju usklađivanje sa „proverenim“ rešenjima znači napuštanje modela koji se uspešno primenjuje skoro ceo vek, radi prepisivanja rešenja koja se, ne znamo kako, primenjuju već skoro tri godine! Logika tu ne može da izdrži! Ne postoji nijedan valjan stručni i naučni razlog da Srbija na ovakav način donosi svoj novi Zakon o opštem upravnom postupku i pri tome tvrdi da je reč o usklađivanju sa Ustavom Srbije, sa „proverenim uporednopravnim rešenjima“ i međunarodnim standardima. Prepisivanjem hrvatskog propisa sigurno se ne može usklađivati sa srpskim Ustavom, a rešenja (možda) primerena hrvatskom pravnom sistemu, koja postoje manje od tri godine, ne mogu se smatrati proverenim. Hrvatski model sigurno nikada neće postati međunarodni standard, već će to ostati austrijski propis. Jedino zaista provereno uporedno pravno rešenje je austrijski Zakon koji se dokazao kroz skoro stogodišnju primenu! Ako bi i trebalo da se ugleda na neke bivše članice Jugoslavije, Srbija bi onda trebalo da sledi primer Slovenije, a ne Hrvatske. U Sloveniji se ovaj propis i dalje primenjuje sa određenim izmenama i dopunama, ali uz zadržavanje starog kostura. Slično je i u drugim državama bivšim republikama Jugoslavije. Razlog je jednostavan: Zakon o opštem upravnom postupku spada u kvalitetne i proverene propise, i veoma dobro se pokazao u praksi. Nažalost, Nacrt ne samo da je u mnogim elementima lošiji od postojećeg Zakona, nego  može da izazove značajne poremećaje u praksi, zastoje u radu, pa i haos.

„POLIGON ZA EKSPERIMENTE“ Ono što se u obrazloženju uz Nacrt ne navodi, a što se jasno vidi iz teksta, novi Zakon bi trebalo da postane poligon za „teorijske“ eksperimente koji se svode na verbalne egzibicije nekih domaćih autora. Ako se do danas nešto nazivalo jednim imenom, mi ćemo mu promeniti ime i to je nova teorija!? Nacrt u mnogim elementima izgleda kao teorijski članak nekih autora, prepun novokomponovanih definicija nepotvrđenih od strane upravnopravne teorije i prakse. U pitanju su veoma komplikovana i često nejasna rešenja, a što je još veći problem, u pitanju su rešenja koja nisu proverena u praksi, pa kao takva uneta u propis, već se krenulo obrnuto. Teoretičar ih stvori, a zatim bi praksa trebalo da im se prilagođava. Naravno, ako je to moguće. Nažalost, može da se desi da ako se život ne slaže sa teorijom, tim gore po život! FIAT THEORIA, PEREAT PRAXIS!

Zakon ne sme tako da izgleda. Zakon bi trebalo da ima normativnu sadržinu i da bude napisan u skladu sa pravilima nomotehnike.  Pojedini delovi zakona bi trebalo da budu napisani po logičnom redosledu koji se poštuje u svim procesnim propisima: pokretanje, prethodni postupak, odlučivanje, pravna sredstva, izvršenje. U Nacrtu je glavna odluka smeštena na početak zakona, umesto tamo gde joj je mesto, u deo posvećen odlučivanju! Inače, čitav prvi deo Nacrta je prepun teorijskih, tako da sada prvi deo Nacrta ZUP-a izgleda kao udžbenik u formi propisa! Naravno, kada bi se takav zakon usvojio, to bi nametalo potrebu posebne višemesečne obuke državnih službenika koji bi, za razliku od studenata, morali da nauče sve definicije, a ako uspeju, i da ih razumeju?  Ovoga su izgleda bili svesni i autori Nacrta, pa su kao rok za primenu novog zakona predvideli 18 meseci od usvajanja! To bi valjda bilo dovoljno da svi državni službenici prođu obuku po raznim banjama, Kopaonicima i Zlatiborima, gde bi im predavali i objašnjavali, pretpostavljam, autori Nacrta. No, zašto je to potrebno? Umesto dobrog propisa, koji u praksi ne stvara nikakve probleme, koji svi razumeju i bez „tumača“, donosi se propis koji će izazvati haos, zastoje, probleme? Umesto da odu na odmor u neku banju, državni službenici će krenuti  na obuku za primenu novog propisa! Kome je to potrebno?

Slobodno se može reći da ne postoje nikakvi objektivni razlozi da se jedan dobar propis zameni lošim. Ako ne postoje objektivni razlozi, onda se Zakon očigledno menja zbog nekih subjektivnih razloga, jer se menja! Na štetu propisa i na štetu prakse! Postoje brojni naučni i praktični razlozi zbog kojih predloženi tekst može da se smatra opasnim i društveno štetnim, a u mnogim segmentima neprimerenim pravnom sistemu Srbije. Nisu usamljeni primeri da se menjanjem nekih dobrih propisa došlo do velikih problema u praksi. Pogubno bi bilo da se tek u praksi shvati o kakvom opasnom propisu je reč, pa da posle toga mora odmah da se menja.

Zanimljivo je da praktičari ne reaguju na Nacrt ZUP-a. Po starom srpskom običaju, niko još nije pažljivo ni pročitao Nacrt, a kamoli razmislio o svim posledicama koje mogu da nastupe. Tek kada se propis usvoji, onda će se hvatati za glavu, ali će tada biti kasno! Autor ovih redova nije bio u prilici da utiče na donošenje krivičnih propisa, a da jeste verovatno bi predložio stvaranje novog krivičnog dela koje bi se zvalo NORMATIVNI ZLOČIN, jer to je upravo ono što se priprema državnoj upravi! Kao kaznu za ovo delo, autor bi predvideo učenje definicija iz Nacrta Zakona o opštem upravnom postupku! Za teže oblike ovog dela i glasno preslišavanje!

 

Autor je šef Katedre

za javno pravo Pravnog fakulteta Univerziteta u Novom Sadu

[/restrictedarea]