Нормативни злочин против државне управе

Пише проф. др Драган Милков

Овог пролећа појавио се Нацрт потпуно новог Закона о општем управном поступку. Потреба за његовим доношењем је наведена у образложењу, у којем се наводе три основна разлога: „прека потреба“ за усаглашавањем са Уставом Србије из 2006. године, усклађивање са међународним стандардима и усклађивање са провереним упоредноправним решењима. Ниједан од ових разлога није тачан!

Реформа државне управе је омиљена тема свакој власти. При томе, после сваке реформе државна управа остаје углавном иста као што је била, уз промене назива, организације, унутрашње структуре. Но, то не обесхрабрује ниједну нову власт да због тога што претходна власт није процес реформе спровела ваљано, сама започне исти посао. Наравно, резултате ће оценити следећа власт и вероватно изнова спроводити реформу државне управе. Скоро би се могло рећи да је у питању вечити и бескрајан процес. Но, можда то и није без разлога, јер бирократија Европске уније функционише слично нашој бирократији. За „реформе“ су предвиђена озбиљна средства у бројним фондовима, па их ваља искористити на најбољи начин. Ако и не постоји увек потреба за неким реформама, онда их ваља измислити.

СПОРНИ АРГУМЕНТИ Овог пролећа појавио се Нацрт потпуно новог Закона о општем управном поступку. Потреба за његовим доношењем је наведена у образложењу, у којем се наводе три основна разлога: „прека потреба“ за усаглашавањем са Уставом Србије из 2006. године, усклађивање са међународним стандарадима и усклађивање са провереним упоредноправним решењима. Ниједан од ових разлога није тачан!

Потреба за усклађивањем за Уставом из 2006. године уопште не постоји, а камоли да је та потреба „прека“. Закон о општем управном поступку (ЗУП) је усклађен са новим српским Уставом током 2010. године и не садржи ниједну „неусклађену“ одредбу. Усклађивање са међународним стандардима лепо звучи као разлог и под којим се може скоро све подвести (и тако провући), али осим фразе, ово у случају управног поступка не значи ништа. Србија (тада у саставу Краљевине Југославије) има Закон о општем управном поступку, као четврта земља на свету, од 1930. године. Закон је рађен по узору на први пропис такве врсте – аустријски Закон о општем управном поступку из 1925. године. У Аустрији се исти пропис, са незнатним изменама и допунама, примењује и данас! И код нас је овај процесни пропис континуирано у примени, са мањим прилагођавањима, без обзира на бројне промене не само правног и политичког система, већ и држава у којима је Србија била саставни део, а затим преостала поново као самостална земља. Но, сада је припремљен текст којим би требало рад државне управе да се коренито промени, и то, по уверењу овог аутора, на много лошије. Смисао доношења нових прописа јесте да се уклоне из правног поретка они прописи који стварају проблеме у пракси и замене прописима који су бољи. У Србији је одувек постојала пракса да се доношење неких прописа правда тиме што неко то од Србије тражи или очекује. У последње време је магична формула да то од нас тражи Европа, а при томе је довољно изрећи ову констатацију и нико не проверава да ли је то истина. Данас се стиче утисак да се у Србији позивањем на Европу може радити било шта! У овом случају, не види се никакво објективно оправдање за уклањање доброг и квалитетног прописа, провереног у скоро стогодишњој пракси и замењивање веома проблематичним законом. Србија нема у многим областима дугу традицију, али бар тамо где она постоји, не би требало преко ноћи поништавати историју и почињати од нуле. С друге стране, ситуација у ЕУ у погледу прописа о управном поступку је веома различита. Постоје чак и чланице ЕУ које уопште немају Закон о општем управном поступку (Француска, Уједињено Краљевство). Словенија је уважени члан ЕУ, а у њој је и даље на снази Закон о општем управном поступку који се наслања на исти заједнички Закон који се и у Србији тренутно примењује.

[restrictedarea]

Трећи разлог којим се оправдава потреба за доношењем новог ЗУП-а боље да није ни наведен. Свако ко се мало разуме у управно право и управни поступак може да препозна одакле су преузета „проверена упоредноправна решења“.  Из текста Нацрта се јасно види да су његови аутори у суштини преписали многа решења из хрватског Закона о опћем управном поступку из 2010. године, уз најчешће коректан превод. Хрватска је до 2010. примењивала у суштини исти Закон о општем управном поступку који представља део заједничког наслеђа, али је 2010. године донела нови пропис којим се удаљила од тога. Хрватска се намерно, како у језику, тако и у прописима удаљава од заједничког наслеђа, међутим, ми немамо никакву потребу да тај пример следимо! У овом случају усклађивање са „провереним“ решењима значи напуштање модела који се успешно примењује скоро цео век, ради преписивања решења која се, не знамо како, примењују већ скоро три године! Логика ту не може да издржи! Не постоји ниједан ваљан стручни и научни разлог да Србија на овакав начин доноси свој нови Закон о општем управном поступку и при томе тврди да је реч о усклађивању са Уставом Србије, са „провереним упоредноправним решењима“ и међународним стандардима. Преписивањем хрватског прописа сигурно се не може усклађивати са српским Уставом, а решења (можда) примерена хрватском правном систему, која постоје мање од три године, не могу се сматрати провереним. Хрватски модел сигурно никада неће постати међународни стандард, већ ће то остати аустријски пропис. Једино заиста проверено упоредно правно решење је аустријски Закон који се доказао кроз скоро стогодишњу примену! Ако би и требало да се угледа на неке бивше чланице Југославије, Србија би онда требало да следи пример Словеније, а не Хрватске. У Словенији се овај пропис и даље примењује са одређеним изменама и допунама, али уз задржавање старог костура. Слично је и у другим државама бившим републикама Југославије. Разлог је једноставан: Закон о општем управном поступку спада у квалитетне и проверене прописе, и веома добро се показао у пракси. Нажалост, Нацрт не само да је у многим елементима лошији од постојећег Закона, него  може да изазове значајне поремећаје у пракси, застоје у раду, па и хаос.

„ПОЛИГОН ЗА ЕКСПЕРИМЕНТЕ“ Оно што се у образложењу уз Нацрт не наводи, а што се јасно види из текста, нови Закон би требало да постане полигон за „теоријске“ експерименте који се своде на вербалне егзибиције неких домаћих аутора. Ако се до данас нешто називало једним именом, ми ћемо му променити име и то је нова теорија!? Нацрт у многим елементима изгледа као теоријски чланак неких аутора, препун новокомпонованих дефиниција непотврђених од стране управноправне теорије и праксе. У питању су веома компликована и често нејасна решења, а што је још већи проблем, у питању су решења која нису проверена у пракси, па као таква унета у пропис, већ се кренуло обрнуто. Теоретичар их створи, а затим би пракса требало да им се прилагођава. Наравно, ако је то могуће. Нажалост, може да се деси да ако се живот не слаже са теоријом, тим горе по живот! FIAT THEORIA, PEREAT PRAXIS!

Закон не сме тако да изгледа. Закон би требало да има нормативну садржину и да буде написан у складу са правилима номотехнике.  Поједини делови закона би требало да буду написани по логичном редоследу који се поштује у свим процесним прописима: покретање, претходни поступак, одлучивање, правна средства, извршење. У Нацрту је главна одлука смештена на почетак закона, уместо тамо где јој је место, у део посвећен одлучивању! Иначе, читав први део Нацрта је препун теоријских, тако да сада први део Нацрта ЗУП-а изгледа као уџбеник у форми прописа! Наравно, када би се такав закон усвојио, то би наметало потребу посебне вишемесечне обуке државних службеника који би, за разлику од студената, морали да науче све дефиниције, а ако успеју, и да их разумеју?  Овога су изгледа били свесни и аутори Нацрта, па су као рок за примену новог закона предвидели 18 месеци од усвајања! То би ваљда било довољно да сви државни службеници прођу обуку по разним бањама, Копаоницима и Златиборима, где би им предавали и објашњавали, претпостављам, аутори Нацрта. Но, зашто је то потребно? Уместо доброг прописа, који у пракси не ствара никакве проблеме, који сви разумеју и без „тумача“, доноси се пропис који ће изазвати хаос, застоје, проблеме? Уместо да оду на одмор у неку бању, државни службеници ће кренути  на обуку за примену новог прописа! Коме је то потребно?

Слободно се може рећи да не постоје никакви објективни разлози да се један добар пропис замени лошим. Ако не постоје објективни разлози, онда се Закон очигледно мења због неких субјективних разлога, јер се мења! На штету прописа и на штету праксе! Постоје бројни научни и практични разлози због којих предложени текст може да се сматра опасним и друштвено штетним, а у многим сегментима непримереним правном систему Србије. Нису усамљени примери да се мењањем неких добрих прописа дошло до великих проблема у пракси. Погубно би било да се тек у пракси схвати о каквом опасном пропису је реч, па да после тога мора одмах да се мења.

Занимљиво је да практичари не реагују на Нацрт ЗУП-а. По старом српском обичају, нико још није пажљиво ни прочитао Нацрт, а камоли размислио о свим последицама које могу да наступе. Тек када се пропис усвоји, онда ће се хватати за главу, али ће тада бити касно! Аутор ових редова није био у прилици да утиче на доношење кривичних прописа, а да јесте вероватно би предложио стварање новог кривичног дела које би се звало НОРМАТИВНИ ЗЛОЧИН, јер то је управо оно што се припрема државној управи! Као казну за ово дело, аутор би предвидео учење дефиниција из Нацрта Закона о општем управном поступку! За теже облике овог дела и гласно преслишавање!

 

Аутор је шеф Катедре

за јавно право Правног факултета Универзитета у Новом Саду

[/restrictedarea]