Pravna analiza – Udar na ustavni i pravni poredak Srbije

Demokratska stranka Srbije sačinila je pravnu analizu rada Ustavnog suda Srbije povodom inicijative ove stranke za ocenu ustavnosti uredbi Vlade Srbije donetih radi sprovođenja „briselskih dogovora“ Borka Stefanovića i Edite Tahiri

Najava da će Ustavni sud zastati sa postupkom ocene ustavnosti četiri uredbe Vlade Republike Srbije, koji je Demokratska stranka Srbije pokrenula 24. oktobra 2012. godine, predstavlja najgrublju pravnu manipulaciju i kršenje Zakona o Ustavnom sudu. Pre svega, radi se o uzimanju u razmatranje inicijative koju je Ministarstvo pravde, potpuno neovlašćeno, uputilo Ustavnom sudu, sa zahtevom da zastane sa postupkom ocene ustavnosti tih uredbi. Ukoliko Ustavni sud protivzakonito donese odluku da zastane sa tim postupkom, to će u formalnom i materijalnom smislu predstavljati ozbiljan udar na ustavni i pravni poredak zemlje.

ČETIRI SPORNE UREDBE Na osnovu briselskih sporazuma Vlada Republike Srbije donela je četiri uredbe. Naime, 14. novembra 2011. godine doneta je Uredba o posebnom načinu obrade podataka sadržanih u matičnim knjigama za područje Autonomne Pokrajine Kosovo i Metohija. Zatim je 8. decembra 2011. godine doneta Uredba o posebnom načinu obrade podataka sadržanih u katastru zemljišta za Autonomnu Pokrajinu Kosovo i Metohija. Treća uredba doneta je 23. decembra 2011. godine, a reč je o Uredbi o kontroli prelaska administrativne linije prema Autonomnoj Pokrajini Kosovo i Metohija. Najzad, 9. februara 2012. godine doneta je Uredba o posebnom načinu priznavanja visokoškolskih isprava i vrednovanja studijskih programa univerziteta sa teritorije Autonomne Pokrajine Kosovo i Metohija koji ne obavljaju delatnost po propisima Republike Srbije.
Protiv sve četiri uredbe, na inicijativu Demokratske stranke Srbije, 25 narodnih poslanika je u svojstvu ovlašćenog predlagača pokrenulo 24. oktobra 2012. godine postupak za ocenu ustavnosti pred Ustavnim sudom Republike Srbije. Posebno ističemo da je Demokratska stranka Srbije zatražila hitno obustavljanje svih pojedinačnih akata i radnji, proisteklih na osnovu osporenih uredbi, do okončanja postupka ocene njihove ustavnosti. Kako Ustavni sud po tom zahtevu nije ništa preduzeo, predsednik DSS-a Vojislav Koštunica se otvorenim pismom obratio Ustavnom sudu 10. decembra 2012. godine. U tom pismu ističu se razlozi za neophodnost hitnog odlučivanja u postupku ocene ustavnosti tih uredbi, kako bi se zaštitili najvažniji državni i nacionalni interesi.
Istog dana Ustavni sud se oglasio saopštenjem, u kojem je naveo da je za sve četiri uredbe uputio zahtev Vladi Republike Srbije da se izjasni o svim spornim ustavno-pravnim pitanjima i da je za svaku uredbu dao vladi rok od 30 dana da se izjasni. Ustavni sud je saopštio da mu do 10. decembra 2012. godine vlada nije dostavila nijedan odgovor.
Na godišnjoj konferenciji za novinare, 23. januara 2013. godine, predsednik Ustavnog suda Dragiša Slijepčević najavio je mogućnost da Ustavni sud zastane sa postupkom ocene ustavnosti ovih uredbi. Predsednik suda je obavestio javnost da je Ministarstvo pravde podnelo zahtev Ustavnom sudu da zastane sa postupkom ocene ustavnosti uredbi. Ministarstvo je svoj zahtev obrazložilo time što je pokrenulo postupak izrade zakona kojim će se urediti pitanje suštinske autonomije Kosova. Predsednik suda se pozvao i na Zakon o Ustavnom sudu koji navodno pruža takvu mogućnost.

NEOVLAŠĆENI INICIJATOR Predsednik Ustavnog suda pozvao se na činjenicu da su Ministarstvo pravde i Odbor za ustavna i zakonodavna pitanja Narodne skupštine 18. i 19. novembra 2012. godine zatražili od Ustavnog suda da zastane u postupku ocene ustavnosti dve uredbe vlade usvojene na osnovu dogovora Beograda i Prištine. S obzirom na to da je Ustavni sud u jednom predmetu pokrenuo postupak, a u drugom održao pripremnu sednicu, prema rečima predsednika Ustavnog suda sada ostaje da se sud opredeli u vezi sa osnovanosti takvog zahteva. U prilog takvom stavu predsednik Ustavnog suda je naveo da je prema Zakonu o Ustavnom sudu izričito propisano „da će taj sud zastati sa postupkom kada donosilac akta traži da se uočena neustavnost otkloni, tako što će doneti novi akt ili izmeniti postojeći“.
Međutim, predsednik Ustavnog suda je zanemario činjenicu da je, prema Zakonu o Ustavnom sudu, ovaj sud ovlašćen da privremeno prekine postupak ocene ustavnosti nekog opšteg akta, samo ako je takvu inicijativu podneo donosilac osporenog opšteg akta. Donosilac svih osporenih uredbi je Vlada Republike Srbije, a ne Ministarstvo pravde. S obzirom na to da je očigledno da Ministarstvo pravde i Odbor za ustavna pitanja nisu donosioci nijednog od osporenih akata, već da je to isključivo Vlada Republike Srbije, Ustavni sud je morao odmah da odbaci takav zahtev, iz razloga što je podnet od strane neovlašćenog organa. Umesto odbacivanja neovlašćenog zahteva Ministarstva pravde, predsednik Ustavnog suda, posle više od dva meseca od kada je dobio ovaj zahtev, obaveštava javnost da će o takvom zahtevu tek odlučiti.
Podsećamo i kako integralno glasi član 55. Zakona o Ustavnom sudu: „U toku postupka, a na zahtev donosioca osporenog opšteg akta, Ustavni sud može, pre donošenja odluke o ustavnosti ili zakonitosti, zastati sa postupkom i dati mogućnost donosiocu opšteg akta, da u određenom roku otkloni uočene neustavnosti ili nezakonitosti. Ako u određenom roku neustavnost ili nezakonitost ne bude otklonjena, Ustavni sud će nastaviti postupak“. Dakle, razlog da se zastane sa postupkom ocene ustavnosti isključivo može biti davanje mogućnosti organu koji je doneo osporeni akt da u određenom roku sam otkloni uočene neustavnosti ili nezakonitosti, donošenjem novog akta ili izmenom postojećeg.
Da se Ustavni sud rukovodio pravom, on bi na osnovu predloga poslanika Demokratske stranke Srbije doneo privremenu meru o obustavi izvršenja svih pojedinačnih akata i radnji koje proizlaze iz osporenih uredbi, do donošenja konačne odluke o njihovoj ustavnosti. Umesto ovakvog pravnog postupanja, Ustavni sud pokušava da na osnovu inicijative Ministarstva pravde, kao zakonom neovlašćenog subjekta, zastane sa postupkom ocene ustavnosti spornih uredbi. Očigledno je da je nastao procesno-pravni galimatijas u koji se zapleo Ustavni sud, jer sud ne zna na koji način da, po nalogu izvršne vlasti, zaustavi postupak ocene ustavnosti osporenih uredbi.

PRAVI SMISAO ZASTOJA Na osnovu citirane odredbe člana 55. Zakona o Ustavnom sudu o mogućnosti za zastajanje sa postupkom ocene ustavnosti osporenog opšteg akta, mogu se uočiti i brojne druge materijalno-pravne nepravilnosti u saopštenju predsednika Ustavnog suda. Osnovna nepravilnost se tiče nemogućnosti otklanjanja neustavnosti osporenog akta donošenjem opšteg akta druge vrste, i od strane drugog državnog organa. Smisao davanja prava inicijative donosiocu opšteg akta koji je osporen pred Ustavnim sudom da traži prekid postupka ocene ustavnosti, ogleda se u pružanju mogućnosti donosiocu osporenog akta da sam ispravi neustavnost ili nezakonitost akta, tako što će ih otkloniti izmenom postojećeg ili donošenjem novog akta. Dakle, akt kojim se otklanja uočena neustavnost mora biti ne samo opšti akt iste vrste, već mora biti donet i od strane istog organa koji je doneo osporeni opšti akt.
Iz tog razloga, namera o otklanjanju neustavnosti osporenih uredbi donošenjem zakona, kao opšteg pravnog akta druge vrste koji se nalazi u nadležnosti Narodne skupštine, a ne vlade, nije u saglasnosti sa odredbom člana 55. Zakona o Ustavnom sudu. Pored toga, bitno je naglasiti da pravom zakonodavne inicijative ne raspolaže nijedan od organa (Ministarstvo pravde i Odbor za ustavna pitanja) koji su od Ustavnog suda tražili zastoj postupka ocene ustavnosti osporenih uredbi radi donošenja zakona. Takođe, Ustavni sud može da zastane sa postupkom ocene ustavnosti nekog opšteg akta samo ako je postupak otklanjanja uočene neustavnosti od strane donosioca osporenog opšteg akta vremenski ograničen, što sa zahtevom koji su podneli Ministarstvo pravde i Odbor za ustavna pitanja nije slučaj. Ako u zahtevu za zastajanjem sa postupkom ocene ustavnosti nije naveden rok u kojem će donošenjem novog ili izmenom postojećeg akta biti otklonjena neustavnost, smisao njegovog podnošenja je isključivo u sprečavanju vođenja postupka ocene ustavnosti osporenog akta.
U konkretnom slučaju, ne samo da nije naveden rok u kojem bi nameravani zakon o suštinskoj autonomiji Kosova i Metohije bio donesen, čak nije ni pokrenut postupak za njegovo donošenje. S obzirom na to da se navedeni zakon može doneti jedino po postupku predviđenom za promenu Ustava (član 182. stav 2 Ustava), nije naodmet spomenuti da ni Ministarstvo pravde, a ni Odbor za ustavna pitanja nisu nosioci prava ustavne inicijative, već da tim pravom raspolažu samo: najmanje jedna trećina od ukupnog broja narodnih poslanika, predsednik Republike, vlada i najmanje 150.000 birača (Ustav, član 203. stav 1). Iz tog razloga, čak ni eventualno formiranje stručne radne grupe za pisanje zakona u okviru Ministarstva pravde, kao što se radi u slučaju priprema svih ostalih zakona, ne bi moglo da bude od bilo kakvog značaja za donošenje odluke Ustavnog suda o zastoju postupka ocene ustavnosti osporenih uredbi. Isto tako, trebalo bi imati u vidu i da se postupak za promenu Ustava smatra pokrenutim tek kada predlog za promenu Ustava, koji je podnet od strane ovlašćenog podnosioca, usvoji Narodna skupština najmanje dvotrećinskom većinom od ukupnog broja narodnih poslanika (Ustav, član 203. stav 3). Naravno, ista većina je kasnije neophodna i za usvajanje samog zakona o suštinskoj autonomiji Kosova i Metohije, pri čemu Narodna skupština može odlučiti da ga i građani potvrde na referendumu (Ustav, član 203, stav 6).

PROTIVREČNE INFORMACIJE U pisanom saopštenju za javnost koje je Ustavni sud poslao 10. decembra 2012. godine, a koje predstavlja odgovor na otvoreno pismo Vojislava Koštunice od istog datuma, Ustavni sud uopšte i ne spominje inicijativu Ministarstva pravde i Odbora za ustavna pitanja za zastoj sa postupkom ocene ustavnosti uredbi. Ustavni sud je tada svu odgovornost za nemogućnost hitnog odlučivanja o uredbama prebacio na vladu, koja mu nije odgovorila u ostavljenom roku. Na osnovu navedenog saopštenja Ustavnog suda, i izjave predsednika Ustavnog suda od 23. januara 2013. godine, sasvim se osnovano postavlja sledeće pitanje: zašto je Ustavni sud krajem novembra 2012. godine uputio vladi zahtev da se izjasni o ovim uredbama sa rokom za davanje odgovora od 30 dana, ako su mu navodno još 18. i 19. novembra 2012. godine Ministarstvo pravde i Odbor za ustavna i zakonodavna pitanja uputili zahtev za zastajanje u postupku ocene ustavnosti spornih uredbi? Pogotovo je nejasno zašto se Ustavni sud o tom zahtevu još uvek nije izjasnio, a u pisanom saopštenju od 10. decembra 2012. godine je sam naveo da će 11. decembra 2012. godine biti održana pripremna sednica na kojoj će Ustavni sud, u skladu sa Poslovnikom o radu Ustavnog suda, razmatrati sporna ustavnopravna pitanja u vezi sa ocenom ustavnosti navedenih uredbi.

ZAKON NIJE ZAKLON Kada je reč o odugovlačenju sa postupkom ocene ustavnosti svih osporenih uredbi zbog ne davanja odgovora od strane vlade u roku koji joj je ostavio Ustavni sud, a koji je odavno istekao, trebalo bi napomenuti da za svakog donosioca opšteg akta koji je osporen pred Ustavnim sudom postoji zakonska obaveza na davanje odgovora u ostavljenom roku. Posebno bi trebalo istaći da je Ustavni sud ovlašćen da, ako u ostavljenom roku ne dobije traženi odgovor od donosioca osporenog akta, može da postupak nastavi i bez odgovora. Naime, članom 34. stav 1-3 Zakona o Ustavnom sudu je izričito propisano sledeće: „Donosilac osporenog opšteg akta je dužan da u roku koji odredi Ustavni sud, a koji ne može biti kraći od 15 dana, dostavi osporeni opšti akt i potrebnu dokumentaciju, i da pruži podatke i obaveštenja od značaja za vođenje postupka i odlučivanje.“ Dalje se propisuje: „Ako u određenom roku Ustavni sud ne dobije odgovor, mišljenje, tražene podatke i obaveštenja, postupak se može nastaviti.“ Sasvim je jasno da zbog citiranih odredbi Zakon o Ustavnom sudu nikako ne može da posluži kao zaklon Ustavnom sudu za nepostupanje u pokrenutom postupku ocene ustavnosti ovih uredbi.
Činjenice koje su navedene u ovoj analizi nedvosmisleno govore da se Ustavni sud u postupku ocene ustavnosti uredbi nastalih na osnovu „briselskih sporazuma“ nije rukovodio pravom i svojim mandatom da štiti ustavni poredak, već da se Ustavni sud nalazi pod snažnim uticajem i pritiskom izvršne vlasti. Pošto ove uredbe podrivaju same temelje Ustava Srbije i ugrožavaju suštinske državne i nacionalne interese definisane Ustavom, opstrukcija kojoj pribegava Ustavni sud ima dugoročne i neprocenjive štete za Srbiju. Ustavni sud je još uvek u mogućnosti da u skladu sa svojim nadležnostima i hitnim odlukama zaštiti ustavni poredak i spreči uspostavljanje granice između Srbije i njene južne pokrajine. Ova analiza je pravno svedočanstvo da je Ustavni sud bio na vreme upozoren kako bi učinio sve što je neophodno radi zaštite teritorijalnog integriteta i ustavnog poretka države.