Kartanje sa varalicom – Sudbina Bosne i Hercegovine u Evropskoj uniji

Piše dr Džon Lokland

Najnovija kriza u Republici Srpskoj koja je izazvana odlukom Visokog predstavnika Valentina Incka od 2. juna 2009. da ukine zaključke Narodne skupštine bosanskih Srba ima svoje korene u nečemu što se spominje kao „Bonska ovlašćenja“.  To su ovlašćenja na koja se Visoki predstavnik pozvao da bi centralizovao bosansku državu. Osvrnuo bih se na ova ovlašćenja na trenutak da ilustrujem nezakonitu prirodu režima pod kojim BiH funkcioniše otkako je potpisan Dejton. Nezakonitost koju ću objasniti je sastavni deo samog projekta evropske integracije.

Visoki predstavnik se poziva na „Bonska ovlašćenja“ u drugom pasusu njegove Odluke. Spominje pasus XI.2 Zaključaka Saveta za implementaciju mira održanog 9. i 10. decembra 1997. u Bonu. Ovo svakako nije prvi put da se poziva na ova ovlašćenja: naprotiv, korišćena su nekoliko stotina puta od 1997, posebno za najkontroverznije odluke kao što su one da se uklone izabrani zvaničnici sa dužnosti.  Ali šta kaže ovaj pasus?

 

XI.  Visoki predstavnik

 

Veće pohvaljuje napore Visokog predstavnika i njegovog osoblja na radu na implementaciji Mirovnog sporazuma. Veće ističe važnu ulogu Visokog predstavnika u osiguranju stvaranja uslova za samoodrživi mir u Bosni i Hercegovini, kao i njegovu odgovornost u koordiniranju aktivnosti civilnih organizacija i agencija u Bosni i Hercegovini.

Veće ponavlja da će Upravni odbor Veća za implementaciju mira omogućiti da Visoki predstavnik dobije političke smernice za implementiranje mira. Upravni odbor će i dalje nastaviti da se sastaje jednom mesečno, pozivajući predstavnike relevantnih međunarodnih organizacija da prisustvuju kao što to bude dogovoreno. Veće pozdravlja pristanak Visokog predstavnika da nastavi sa  izveštavanjem u skladu sa članom II. 1. (f) Aneksa 10 Mirovnog sporazuma.

Veće podržava Visokog predstavnika u redovnom podnošenju izveštaja o tome koliko se pojedine opštine pridržavaju  odredaba Mirovnog sporazuma.

Veće pozdravlja nameru Visokog predstavnika da iskoristi svoja krajnja ovlašćenja u regiji u vezi sa interpretacijom Sporazuma o civilnoj implementaciji Mirovnog sporazuma, u cilju olakšanja razrešenja teškoća putem donošenja obavezujućih odluka, kad on smatra za neophodno, o sledećim pitanjima:

– vreme, mesto i predsedavanje sastancima zajedničkih institucija;

– privremene mere koje stupaju na snagu kad strane nisu u mogućnosti da se dogovore i koje ostaju važeće dok Predsedništvo ili Veće ministara ne usvoji odluku o tom pitanju u skladu sa Mirovnim sporazumom;

– druge mere pri osiguranju implementiranja Mirovnog sporazuma u celoj Bosni i Hercegovini i njenim entitetima, kao i neometanog  rada zajedničkih institucija. Takve mere mogu uključivati aktivnosti protiv osoba koje obavljaju javnu službu ili funkcionera koji izostaju sa sastanaka iz neopravdanih razloga ili za koje Visoki predstavnik smatra da narušavaju pravne obaveze uspostavljene Mirovnim sporazumom ili rokove za njihovo implementiranje. 

 

Drugačije rečeno, kada se čita tekst, takozvana „Bonska ovlašćenja“ ne postoje. PIC [Veće za implementaciju mira] nije dao nikakva nova ovlašćenja Visokom predstavniku: samo je „pohvalio“ i „pozdravio“ njegove korake i buduće „namere“ uključujući „druge mere“ kao što su „mere protiv ljudi koji su na javnim pozicijama“. Nije specificirano na kakvu vrstu aktivnosti se to odnosi, i nije naglašeno delegiranje ovlašćenja na Visokog predstavnika od strane Veća za implementaciju mira.

Razlog zbog kojeg nema delegiranja je da ne može biti nikakvog delegiranja. Savet za implementaciju mira je pravna izmišljotina koja nema (ili skoro nikako nema) uporišta ni u BiH domaćem pravu niti u međunarodnom pravu. Nasuprot, Veće za implementaciju mira je izmišljeno u sedmicama koje su sledile posle proglašenja već potpisanog Dejtonskog sporazuma i zato se uopšte ne spominje u „Opštom okvirnom sporazumu“ (Dejton).

[restrictedarea]

Da bi se razumeo status (ili pre nedostatak statusa) Veća za implementaciju mira, mi se moramo podsetiti na okolnosti pod kojima se pojavio. Dejton je startovao 21. novembra 1995, evropske sile su sazvale sastanak prvog Veća za implementaciju mira u Lancaster House 8. i 9. decembra. Vođa britanske delegacije Dejtonske mirovne konferencije gospođa Pauline Neville-Jones, pomogla je osnovati Veće za implementaciju mira, pa je čak i ona priznala: „Svi su znali da je patvoren.“ Funkcionisao  je „u pravnom vakuumu.“

Naravno, ovo Veće za implementaciju mira je savršena kreacija Novog svetskog poretka, koja spaja 55 zemalja i agencija uključujući međunarodne kao što su NATO i paravladine kao što su Evropska banka za rekonstrukciju i razvoj. Čak postoji i jedna nevladina organizacija, Međunarodni komitet Crvenog krsta i naravno MKSJ. Ali njegov status kao savršeni izraz postmodernog i postpravnog sveta u kome živimo takođe je istaknut činjenicom da je njegov pravni status u stvari retroaktivna referenca  u zaključku Saveta bezbednosti UN-a 1031, gde je takođe „pozdravljen“, kao što su kasnije „pozdravljene“ i odluke Visokog predstavnika.

Dobro došli onda u svet gde se politička vlast koristi bez pravnih ovlašćenja. Šta je dakle izvor ovlašćenja na koja se poziva Visoki predstavnik svaki put kada otpusti izabranog političara ili odbaci odluke parlamenta? Sledeća fraza je ključna:

 

„Koristeći se ovlašćenjima koja su Visokom predstavniku dana u članu V Aneksa 10 (Dejton)“ 

 

Ovaj često pozivani članak je u biti veoma kratak. Naslovljen „Krajnja ovlašćenja da se tumače“, kaže samo ovo:

 

„Visoki predstavnik je krajnja vlast u regiji, što se tiče tumačenja Sporazuma o civilnoj implementaciji Mirovnog sporazuma.“

Drugim rečima, „ovlašćenja“ koje spominje Visoki predstavnik uopšte nisu izvršna ovlašćenja nego zakonska – zakonsko pravo da tumači svoja izvršna ovlašćenja. Satira, kao i  uvek, samo sustiže stvarni život: kada je satirični časopis „The Onion“ izvestio 2006. da je „Buš dao sebi sam dozvolu da sebi da veća ovlašćenja“, Dejton je već proslavio ovakve aranžmane za Visokog predstavnika skoro 10 godina ranije.  Visoki predstavnik, kancelarija stvorena u teoriji da nadgleda prelaz na demokratiju tokom vremenskog perioda od godinu dana, je u biti samo isisala svu demokratiju iz Bosne odbacujući odluke koje su doneli legalni i demokratski izabrani organi. Takođe je isisala svu legalnost iz zemlje, pošto je osnovni princip vladavine prava (ne samo onog koje je izmislio Monteskje) da rukovodioci nemaju ovlašćenja da tumače i povećavaju svoja sopstvena izvršna ovlašćenja. Karlos Vestendorp, Visoki predstavnik u vreme Bonske konferencije je rekao:“Ako pažljivo čitate Dejton, Aneks 10 mi čak daje mogućnost da tumačim svoja sopstvena ovlašćenja.“ Ali ne mora se čitati Dejton veoma pažljivo da bi se ovo razumelo. Sve je veoma jasno. Sastanak u Bonu nije promenio ništa; Visoki Predstavnik je samo odlučio da sam sebi da još više vlasti.

Postoji opšti nesporazum o strukturi koja je kreirana u Dejtonu. Posebno po pitanju Bosne i Hercegovine koja je opisana kao protektorat gde je naravno status Dejtona takav da je to sporazum koji je potpisala Bosna i Hercegovina, njeni sastavni delovi i susedne zemlje, Jugoslavija i Hrvatska. Bez obzira na sve, opšte je poznato da su Amerikanci  nametnuli sporazum stranama i da je on prouzrokovao veoma neprirodno ustavnu stanje koje je jako jasno objasnio Karl Bilt, prvi Visoki predstavnik, koji je o Ustavu Bosne i Hercegovine, o kome govori Aneks 4 Dejtonskog sporazuma, rekao sledeće: „Niko nije smatrao mudrim potez da se Ustav podnosi na parlamentarnu ili bilo koju drugu proceduru. To je trebao biti Ustav donesen međunarodnim dekretom“. Drugim rečima, struktura kreirana da osigura tranziciju Bosne ka demokratiji uopšte nema demokratski legitimitet.

Isto vredi i za proces evropskih integracija u koji je Bosna sada nepovratno zagazila. 16. 7. 2008. godine je sa EU potpisan Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju, a ratifikovan je u februaru ove godine. Ovaj potpis i ova ratifikacija predstavljaju kulminaciju procesa koji je započeo 2000. godine kada je na Samitu održanom u novembru iste godine u Zagrebu, EU započeo proces proširenja na „Zapadni Balkan“ uvodeći finansiranje poznato kao CARDS, ili Program za podršku u rekonstrukciji, demokratizaciji i stabilizaciji.

Ova odluka da se Bosna uključi u proces koji vodi ka članstvu u EU ima jednu pravnu posledicu: to je da delimično jamstvo koje etničkim grupama u Bosni nudi dejtonski sporazum (sa svim nedostacima tog teksta, pogotovo Član 5 Aneksa 10) sada treba da bude efektivno pretvoreno u novi imperativ pristupa EU. U izveštaju koji je Evropska Unija podnela Savetu Ministara 2003. godine, prioriteti Bosne su bili preinačeni.  Dok je prethodno bilo zvanično navedeno da bi napredak u implementaciji dejtonskog mirovnog sporazuma odredio vremenski okvir za pristupanje – „Tempo procesa integracije BiH u evropske strukture će biti određen prema rezultatima u implementaciji obaveza preuzetih dejtonskim mirovnim sporazumom“ – dakle, EU je u kratkom vremenskom roku izjavljivala suprotno, odnosno Dejton je bio prepreka pristupu EU:

 

(Dejton)….kreiran u visoko decentralizovanoj državi…..državni i entitetski ustavi stvaraju mehanizme blokiranja štiteći tako „vitalne interese“ birača. Mehanizmi blokiranja mogu da garantuju prava svakog od naroda, ali isto tako mogu da učine da zakonodavni proces bude puno teži i da vodi ka bezizlaznoj situaciji. Ipak, što se tiče evropskih integracija, važno je da su zemlje partneri u mogućnosti da normalno funkcionišu; različite institucije moraju pokazati rezultate koji se očekuju u modernoj demokratskoj zemlji. Složenost postojećeg dejtonskog poretka može da omete postizanje rezultata u BiH.

Sistem koji je uspostavljen u Dejtonu je često bio preispitivan i unutar i van BiH. U svakom slučaju, iz perspektive evropskih integracija, teško je argumentovano tvrditi da je postojeći sistem optimalan.

Tako je glasila smrtovnica Dejtona. Podređenost „Dejtona“ „Evropi“ je u stvari bila konsolidovana u martu 2002. kada je Visoki predstavnik takođe postavljen i za Specijalnog predstavnika: drugim rečima, Visoki predstavnik je i upravljao Bosnom (Visoki predstavnik, kako ga mi vidimo, u stvari ne „predstavlja“ nijedno drugo telo) i bio je Specijalni predstavnik EU: mogao je održavati sastanke sa samim sobom i raspravljati o napretku koji zemlja ima prema pristupanju! Uskoro su ovlašćenja Visokog predstavnika/Specijalnog predstavnika bila usmerena isključivo na pripremanje zemlje za pristupanje EU, a ne više ka implementaciji Dejtona. U stvari, plan je tačno bio zatvaranje Kancelarije Visokog predstavnika (trebalo je da se zatvori prošlog juna) i da je zameni sam specijalni predstavnik EU.  Čim se to desi, više neće postojati nikakva institucionalna veza sa Dejtonskim sporazumom i Bosnom će se upravljati pod uslovima Sporazuma o stabilizaciji i pridruživanju, tj. Prelaznog sporazuma koji je već na snazi.

Da bi se razumele implikacije svega ovoga, važno je razumeti unutrašnji način funkcionisanja same EU. (Ja sam u prošlosti često zastupao stav da bi se raspad Jugoslavije u principu trebalo razumevati u smislu interne institucionalne logike EU i NATO saveza). Vremenski period o kome se govori, posebno period od 2003. godine, tačno se poklapa sa periodom kada je EU prvobitno pokušavala da usvoji svoj vlastiti „Ustav“.  Od sklapanja nesigurnog primirja koje je dogovoreno u Nici, EU lideri su u Evropi koristili iste argumente koje su koristili u Bosni, pogotovo onaj da će EU biti „nefunkcionalna“ ako se ne centralizuju ovlašćenja i uklone „mehanizmi blokiranja“ koji su predstavljeni pravom glasa zemalja članica. To je razlog zašto Ustav (i Lisabonski sporazum koji ga je zamenio) prenosi niz ovlašćenja na EU, umanjuje sposobnost državama da blokiraju predloge i uopšte centralizuje strukturu donošenja odluka EU. Sigurno će doći vreme kada će narodi Evrope, kao Republike Srpske, osetiti da je bilo dosta.

[/restrictedarea]