РЕСУВЕРЕНИЗАЦИЈА СРПСКЕ – Из угла прећутаног уставног уређења САД (1.ДЕО)

Зашто се на сложене државе, каква је и БиХ, не може применити Боденово схватање суверености као недељиве и неограничене власти?

У петак, 10. децембра, Народна скупштина Републике Српске усвојила је закључке којима је задужила Владу Републике Српске да повуче сагласност на споразуме о преносу надлежности са ентитета на Босну и Херцеговину у области индиректног опорезивања, правосуђа и одбране. Реч је о споразумима које је 2003, 2004. и 2005. године, на основу претходно добијеног овлашћења Народне скупштине РС, закључила Влада Републике Српске са Владом Федерације БиХ.

ФОРМА ЗАКЉУЧКА А НЕ ЗАКОНА Народна скупштина РС није закључцима прописала рок у коме Влада РС мора званично да обавести другу уговорну страну, Федерацију БиХ, да се Република Српска једнострано повлачи из раније закључених међуентитетских споразума. Закључцима је, међутим, одређен крајњи рок од шест месеци у коме Влада РС мора да упути НС РС предлоге закона из области индиректног опорезивања, правосуђа и одбране и безбедности. Сумњу у озбиљност намере скупштинске већине да ресуверенизује РС може изазвати то што је Скупштина у овом случају одлучивала у форми закључка, а не у форми закона. Међутим, у овом случају је било оправдано да Народна скупштина РС одлучује у форми закључака из разлога паралелизма форми, пошто је законодавно тело РС својевремено управо закључцима овластило Владу РС да закључи међуентитетске споразуме о преносу надлежности из области индиректног опорезивања и правосуђа. Једино је код закључења Споразума о преносу надлежности из области одбране Народне скупштина овластила Владу РС једном одлуком.
На истој седници од 10. децембра Народна скупштина РС је усвојила и Декларацију о уставним принципима, која садржи краћу уставноправну анализу изворног уставног уређења БиХ из Анекса 4 Дејтонског мировног споразума. Декларацијом је Народна скупштина РС „задужила“ Владу РС да, у координацији с председником РС, припреми текст новог устава РС „којим ће се потврдити све надлежности Републике Српске, изузимајући надлежности које по Уставу БиХ припадају БиХ“. Доношењем ове декларације није званично покренут поступак ревизије Устава РС, пошто Декларација не може да има карактер предлога за промену устава из члана 132 важећег Устава РС. Ради се о некој врсти прединицијативе уставне ревизије.

НЕ НАДЛЕЖНОСТ ВЕЋ ПРАВО НА ВРШЕЊЕ НАДЛЕЖНОСТИ Два крупна питања отвара поступак ресуверенизације Републике Српске који је инициран новоусвојеним закључцима Народне скупштине РС: да ли Република Српска има уопште право да поврати надлежности које је међуентитетским споразумима већ пренела на Босну и Херцеговину, и да ли има реални политички капацитет да изведе планирану ресуверенизацију?
Када је у питању право на враћање пренетих надлежности, својевремено је један од водећих уставних правника Републике Српске Горан Марковић изнео оцену како „не чини се могућим поврат надлежности које су ентитети својим споразумом пренијели на државу“. Такво уверење само је последица става према коме ентитети „нису носиоци суверене власти и свој међусобни однос, као и однос с институцијама Босне и Херцеговине, не заснивају на уговору чију садржину могу мијењати сагласном изјавом воља“. „Институције Босне и Херцеговине нису конфедерални органи чији се обим послова може сужавати и повећавати, у зависности од воље и споразума држава-чланица, у конкретном случају ентитета“, закључује овај аутор.
Текст Устава БиХ, који је саставни део Анекса 4 Дејтонског мировног споразума, као и досадашња пракса, оповргавају овакво тумачење. Члан III 5 Устава БиХ, који носи наслов Додатне надлежности, предвиђа могућност преношења на БиХ и других послова „о којима се ентитети сложе“, што је и учињено споразумима из којих Република Српска сада жели да се повуче. Босна и Херцеговина према дејтонском уставу није суверена у пословима који су били предмет међуентитетских споразума. Истовремено, овим споразумима ентитети не преносе трајно на БиХ саму надлежност већ право на вршење надлежности, чиме задржавају сувереност у пренетом делу послова. Привременост преноса права на вршење надлежности огледа се и у чињеници да после закључења међуентитетских споразума није дошло до промене члана III 1 Устава БиХ, у коме се таксативно наводе изворне надлежности БиХ.

[restrict]

СУПРОТНО ПОЈМУ СУВЕРЕНОСТИ КАО НАЈВИШЕ ВЛАСТИ Пошто ентитети код споразумног преноса права на вршење надлежности задржавају сувереност, они задржавају и право да се једнострано повуку из споразума који нису испунили сврху због које су закључени. Јер преносом појединих послова на надентитетски ниво није створена ефикаснија држава нити је обезбеђена уједначена примена права.
Тумачење према коме ентитети не могу повратити надлежности које су споразумом пренели на БиХ супротно је појму суверености као највише власти. Да су ентитети у погледу послова пренетих међуентитетским споразумима задржали сувереност, види се из одлуке Уставног суда БиХ од 24. маја 2006. године (која је иначе цитирана у наведеној Декларацији о уставним принципима НС РС), који се прогласио ненадлежним у погледу оцене уставности међуентитетских споразума, чиме је потврдио да Устав БиХ нема супрематију, као израз суверености, над овим споразумима. При томе, изворна сувереност ентитета, изражена у виду надлежности које далеко превазилазе надлежности федералних јединица у класичној федерацији, није утврђена од стране домаћег сувереног уставотворца већ у оквиру једног вишестраног међународног уговора, Дејтонског мировног споразума.

САНКЦИОНИСАЊЕ ТЕЗЕ О ПОДЕЛИ СУВЕРЕНОСТИ Да се на сложене државе, каква је и БиХ, не може применити Боденово схватање суверености као недељиве и неограничене власти показала је историја америчког федерализма. У својој расправи „Прагматични карактер америчког федерализма“ Коста Чавошки је навео читав низ одлука Врховног суда САД у којима се званично санкционише теза о подели суверености у федерацији. Тако je у случају Chisholm v. Georgia из 1793. потврђено да су „Сједињене Државе суверене у погледу целокупне државне власти која је стварно предата. Свака држава у Савезу је суверена у погледу целокупне власти која је задржана“. У случају United Public Workers v. Mitchell из 1947. године Суд је закључио: „Власт коју Устав даје федералној влади одузета је од тоталитета суверености која је изворно у државама и народу.“ У вези с овим мора се истаћи да не постоји носилац суверености на нивоу БиХ, већ се као носиоци суверености јављају грађани ентитета, пошто се сви централни органи власти на нивоу БиХ (чланови Председништва и домови Парламентарне скупштине БиХ) непосредно или посредно бирају у ентитетима.
Ако Боденово поимање суверености као највише и недељиве власти не одговара америчком уставном уређењу, које после двовековне еволуције представља класичан образац федерализма, шта тек треба рећи за уставно уређење БиХ у коме постоје бројни конфедерални елементи, због којих је БиХ по уређењу ближа реалној унији него федерацији. При томе, прихватање става о изворном суверенитету ентитета ни најмање не доводи у питање трајност Босне и Херцеговине, јер „неразрушиви савез чине неразрушиве државе“, како је то Врховни суд САД закључио у чувеном случају Texas v. White, у коме је потврђено да америчке федералне јединице немају право на једнострану сецесију. То примењено на БиХ значи само једно: БиХ може постати неразрушив савез само ако се пониште последице 25-годишње ерозије суверености ентитета, која је изведена под директним и индиректним претњама високог представника.

[/restrict]

Наставак у наредном броју