Закон о референдуму – Танка мустра за народну вољу

Измене закона о непосредној народној вољи и његово усклађивање с Уставом садрже у знатној мери недовољно јасна и недовршена решења која, према критичкој јавности, могу бити предмет злоупотребе и манипулације

Иако имају представнике у Народној скупштини, грађани су за себе задржали право да најважније одлуке доносе сами – на референдуму, као једном од начина за вршење суверености грађана Србије. Стога, референдум важи за најважнији облик непосредне демократије, путем којег бирачи директно одлучују о посебним актима (устав, закон или други правни акти), или о другим значајним питањима за државу или неки њени део.
И Устав Републике Србије придаје велики значај референдуму и народној иницијативи као облицима непосредне демократије, односно остваривања грађанске суверености која је у пуној сагласности с начелима Устава и модерним демократским процесима у већини европских и других земаља.
Грађани су се на референдумима од 1990. године до данас изјашњавали шест пута, с тим да смо 1990. и 2006. мењали Устав, а 1998. сложили се да не желимо стране представнике у решавању проблема на Косову и Метохији. Три референдума о државним симболима и уставним амандманима 1992. године била су неуспешна, јер је изашло мање од половине уписаних бирача. То у просеку значи да се на пет година организује једно гласање.
Ово непосредно одлучивање, тј. одлучивање грађана референдумом, и начин остваривања народне иницијативе уређује се Законом о референдуму. Проблем настаје када тај закон није усклађен с уставом или сам по себи представља препреку за потпуно остваривање народне иницијативе и вршења непосредне демократије.

ЗАШТО СЕ МЕЊА ЗАКОН? С обзиром на то да се код нас јавила потреба за променом Устава у делу о правосуђу, појавила се дискрепанција између услова који предвиђа Устав – да гласа већина од оних који изађу на гласање и закона у којем стоји да се одлука доноси већином од укупног броја бирача, због чега је Скупштина Србије покренула поступак за измену овог закона.
Ако би се гледало строго формално, то и није нека препрека за остваривање референдума јер у случају сукоба одредбе закона и одредбе Устава примењује се одредба Устава, тако да промена закона не би била неопходна за спровођење уставног референдума о промени Устава. Правни експерти потребу измене овог закона више виде у његовом техничком смислу због неких застарелих одредби попут, рецимо, органа који спроводе референдум.
Намера да се Закон о референдуму и народној иницијативи измени, како би се ускладио са чланом 203 Устава који предвиђа да се одлука доноси већином од оних који изађу на биралишта, постоји већ више од две године а убрзана је последњих месеци, као и предлог за промену Устава Србије у делу који се односи на судове и јавна тужилаштва, те других с тим повезаних делова највишег општег правног акта.
Првобитни рок за измену Устава био је крај 2017. године. Ревизијом Акционог плана за поглавље 23 реформа је одложена за други и трећи квартал 2018. Ни на крају 2019. Србија није имала измењен Устав, да би последња Влада Србије, само месец дана од свог формирања, успела да усагласи и усвоји један од комплекснијих аката који се тиче промене највишег правног акта – Устава Србије, а Скупштина Србије већ 7. јуна ове године двотрећинском већином усвоји предлог Владе за промену устава који се тиче правосуђа.
Досадашњи ток реформи обележили су бројни проблеми. Поред тога што су струковна удружења оптуживала извршну власт да жели амандманима да стави „шапу“ на независност треће гране власти, амандмане је писало Министарство правде које у овом случају није надлежни орган, док је Скупштина владине предлоге само потврђивала, не упуштајући се у иоле значајнију расправу.
Примедби и критика није био лишен ни Закон о референдуму, који је требало, по доношењу новог устава (2006), да с њим буде усаглашен до краја 2008. године, заједно с другим неусаглашеним законима. Тако је после 15 година Влада 9. новембра усвојила Предлог закона о референдуму и народној иницијативи, којим се, како се наводи, отклањају недостаци низа решења из важећег закона због којих су грађани ретко користили те институте у пракси.
Наводи се и да се решења предвиђена Предлогом закона заснивају на препорукама Савета Европе из „Ревидираног кодекса добре праксе у области референдума“ из октобра 2020. године, а председник Скупштине Србије Ивица Дачић је најавио да ће парламент до краја месеца усвојити измене Закона о референдуму, како би се средином јануара наредне године спровео референдум о промени Устава.
Измене закона, између осталог, подразумевају уређивање обавезног и факултативног (саветодавног) референдума, претходног и накнадног референдума, на захтев бирача или посланика/одборника, проширење круга бирача с правом изјашњавања на референдуму на интерно расељена лица и бираче који се изјасне да ће гласати према месту боравишта, решење које омогућава дужи рок и прикупљање потписа за народну иницијативу у електронској форми. Ту су и правила о референдумској кампањи и њеном финансирању, рокови поступања Скупштине по примљеној иницијативи, о праву на судску заштиту, року новог изјашњавања, обавезности његовог спровођења у року од 60 дана од дана одржавања референдума…

ПИТАЊЕ ЛЕГИТИМНОСТИ Вреди се вратити на део о укидању услова за пуноважност референдума из чланова 11 и 12 Предлога јер су највише привукли пажњу, али и због одређених примедби на ове чланове. Новим решењима се појам пуноважности укида и предлаже да је одлука на референдуму донета ако је за њу гласала већина изашлих грађана на територији за коју је референдум расписан. Ово решење би се примењивало на све референдуме, без обзира на то да ли се ради о обавезном или саветодавном референдуму, републичком или локалном, и независно од важности питања о коме се одлучује. Струка пак сматра да би требало остави лимит колико је то најмање грађана који би морали да изађу на референдум како би он био легитиман. У неким државама је то, подсећају, 40 одсто грађана, негде је неопходно 50.
Конкретно говорећи, члан 203 Устава, из угла критичара, односи се на референдум за промену Устава и искључиво на референдум за промену Устава. Укидање цензуса за овај конкретан референдум (коме претходи сложена скупштинска процедура, укључујући и двоструко гласање двотрећинском већином гласова посланика) ни на који начин није предодредило судбину других референдума. Напротив – члан 108 Устава регулише статус свих референдума и њиме законодавац није обавезан на укидање услова пуноважности.
Није се ту ни Венецијанска комисија (ВК) „прославила“ дајући сагласност наведеном решењу, иако у својим ревидираним смерницама не забрањује услов пуноважности, наводећи да је он прихватљив за „питања од суштинског уставног значаја“. Сасвим довољно да „ловци“ на грешке упитају како то да Србија нема питања од суштинског уставног значаја као што су, рецимо, одлучивања о промени територије јединице локалне самоуправе или аутономне покрајине, или она која се тичу управљања природним добрима или другим важним питањима која могу бити предмет референдума.
Ако се обрати пажња на то ко има право да се изјашњава на референдуму и учествује у народној иницијативи, према члану 3 Предлога то су особе које имају бирачко право (пунолетни и пословно способни грађани) и пребивалиште (или боравиште код интерно расељених лица) на територији за коју се расписује референдум.
Међутим, ту је и изузетак, односно могућност да се у бирачки списак упише да ће се на републичком референдуму грађанин изјашњавати према месту боравишта у иностранству, односно према изабраном месту боравка у земљи, иако таква категорија (изабрано место боравка у земљи), према важећим прописима, не постоји. Стога, наводно, постоји озбиљна забринутост ко све могу бити људи који ће тражити право изјашњавања по овом основу, као и да ли ће овакав упис повлачити дуплу евиденцију у бирачком списку. Као што је нејасно који државни орган и на основу чега ће им ово право одобравати.
Посебну пажњу привукла је одредница да се обавезност одлуке грађана, нарочито када се противе неком предлогу или акту, протеже на само годину дана, након чега може бити расписан нови референдум (чланови 43 и 44 Предлога) и поред тога што је ВК у саветодавном својству навела да би „више поштовања према одлуци грађана било исказано ако би се сачекало барем до следећег сазива Скупштине“, односно да период од четири године буде минимална гаранција поштовања одлуке грађана на референдуму, изузев ако сами грађани не затраже поновно изјашњавање.
Критичари испољавају бојазан да ће у овако скраћеном периоду владајуће странке на годину дана понављати референдуме о питањима која су им важна, све до пожељног исхода. Због актуелне расправе око еколошке штете и економске користи експлоатације јадарита, као основне руде за добијање литијума, у западној Србији, неки иду чак толико далеко тврдећи да је нови Закон о референдуму „кројен по мери Рио Тинта“ јер је актуелна власт грађанима Јадра обећала да се о експлоатацији поменуте руде изјасне на референдуму.
Предлог закона има и специфична решења која, такође, нису наишла на одобравање већ су подвргнута критици и оспоравању. У члану 39 Закон омогућава да, када се услед елементарне непогоде, епидемије или других разлога гласање на појединим гласачким местима не може спровести по правилима закона, а да се тиме не угрозе безбедност и здравље гласача – буду прописана посебна правила о бирачким одборима, гласању, чувању изборног материјала и утврђивању резултата, а да при томе нису наведени н разлози који би овакав предлог учинили неопходним.
Овакво решење је, како истичу упућени, спорно и противно уставом гарантованим изборним правима бирача која могу бити заштићена само законом, а не и актима ниже правне снаге. Иначе, „правне цепидлаке“ у овом решењу виде велику вероватноћу да дође до конфузије у којој се неће знати по којим правилима се спроводи референдум током епидемије; где се примењују општа, а где тзв. посебна правила; како се врши одабир оваквих различитих режима; како се утврђује да ли су угрожени безбедност и здравље бирача итд.
Ако би се следила градација критика и подозрења о питању Закона о референдуму, а самим тим и измена Устава Србије, нарочито код политичких опонената, главни разлог измена везује се за Косово и Метохију и спекулације да се новине у Закону о референдуму доносе ради усклађивања с Уставом како би држава лакше „прогурала“ шкакљиве теме попут статуса јужне покрајине, а да су измене у делу о правосуђу само повод и маска.
Оштро је реаговала министарка правде Републике Србије Маја Поповић, наглашавајући да промене Устава Србије у делу преамбуле неће бити а да су то „нетачне тврдње које имају за циљ да дестабилизују и унесу немир у наш друштвено-политички систем“, и да циљ новог закона није да се прогурају „шкакљиве теме“ већ да се грађанима омогући да ефикасно остварују своје право на учешће у вршењу власти путем референдума или народне иницијативе.
Непосредна демократија је као систем доношења државних одлука одавно замењена представничком демократијом (ту је Швајцарска у великој мери још увек изузетак) а ако је и има, условљена је многим правилима која је ограничавају и умањују њен легитимитет. Није то ништа ново ни у свету, ни код нас.


2 коментара

  1. Vrlo konstruktivan i poučan članak

    Zakon o narodnoj inicijativi (referendum) sadrži prilično nejasne formulacije i nedovršena rešenja, a na prvom mestu je za usvajanje najviših državnih akata od nacionalnih interesa. Pogotovo po pitanju teritorijlnog integriteta i suvereniteta je nezaobilazan. Sve zavisi od “pitanje” koje će se postaviti na referendumu. Na primer, ako se ostvari “kompromis o normalizaciji” (verovatno će proglasiti da su Srbi dobili ZSO, sa statusom istim za sve kosovske opštine – po zakonoma i Ustavu Kosova – za potpisivanje obavezujućem sveobuhvatnog sporazuma (verovatno da se Kosovu učlani u UN)), ako pitanje na referendumu glasi:
    1. Da li prihvatate kompromis o normalizaciji odnosa Srbie i Kosova da se konačno reši kosovsko pitanje za mir na Balkanu: DA – NE? To može biti predmet zloupotrebe i manipulacije – da se (referendumom) Kosovu da “status” države. A desetogodišnjim Briselskim pregovorima se narodu Srbije govori da se ne rešava STATUS Kosova (iako su Kosovu dati svi državni atributi), to će se navodno rešiti na kraju pregovora.
    2. Ako pitanje na referendumu glasi: Sa li ste za status KiM po Briselskom sporazumu o normalizaciji (da Kosovo dobije status države)? To će biti adekvatno pitanje na koje narod zna kako da odgovori.

    ZAKON SE MENJA, dato je adekvatno obrazloženje. Navodno nije uskladjen zakon sa Ustavom u tehničkom pogledu: Ustav predvidja da glasa većina od onih koji izadju na glasanje, a Zakon predvidja da se odluka donosi većinom od ukupnog broja birača. Postavlja se pitanje zašto se Ustav menja sada pred izbore i kada se očekuje konačno rešenje statusa Kosova, a očigledno je po nekim skupštinskim raspravama, i prenosa nekih bitnih skupštinskih nedležnosti od nacionalnog interesa u nadležnost VSS (sudstva) i VST (tužilaštva) – što upućuje na zaključak da se radi o prilagodjavanju, da se bitne odluke od nacionalnog interesa donose od male grupe ljudi a ne od skupštine gde opozicija može da ulaže veto ako dobije većinu.

    SKUPŠTINSKE ili REFERENDUMSKE ODLUKE od nacionalnog i državnog interesa treba da se donose sa najmanje dvotrećinskom većinom. A NE da se donose prostom većinom, to znači 50+1 što može biti na štetu državnih interesa. Nastavak … Hvala na razumevanju.

  2. Zašto se menja zakon o referendumu sada pred izbore i rešavanje kosovskog pitanja

    Problem je navodno neuskladjenost zakona o referendumu sa Ustavom. Ustav predvidja da glasa većina od onih koji izadju na glasanje (50+1) i zakona u kojem stoji da se odluka donosi većinom od ukupnog broja birača. Valjda je logičnije, demokratskije, merodavnije kako predvidja ZAKON – da odluke treba da donosi većina od UKUPNOG BROJA birača.
    Namera da se odbaci zakonska uredba “većina od ukupno izašlih glasača” nije dobra jer omogućava da užu krug donosi odluke od nacionalnog interesa, što može biti predmet nekorektnosti i manipulacija. Primera radi, ako je broj glasača sa pravom glasa 4-5 miliona, ako je koaliciona vlast dobila dva miliona glasa, ako od tog broja najmanje jedna trećina nisu Srbi a glasaće prvenstveno za kandidate koji im omogućavaju privilegije i privilegovan status zbog manjinskog statusa, jasno je da odbrana nacionalnih interesa može biti problematična. Mora da postoji jedinstvo srpskog naroda odnosno glasača u odbrani nacionalnih interesa.

Оставите одговор

Ваша адреса е-поште неће бити објављена. Неопходна поља су означена *