Мршава воља народа

Закон о референдуму

Закон о непосредној демократији народа усаглашава се с Уставом после 13 година, следи тенденције и препоруке Европе, али без јасних „рампи“ којима би се избегле злоупотребе и манипулације

Грађани Србије су од увођења вишестраначја само три пута имали прилику да изађу на референдум на републичком нивоу и тако путем непосредне демократије искажу суверенитет у коме сви грађани директно врше власт. И поменута три референдума су била на предлог Народне скупштине, а не на основу иницијативе грађана. У међувремену донет је нови Устав Републике Србије, па је спреман и нов Закон о референдуму, на предлог Владе, закон који доноси низ промена у односу на претходни.
Јавна расправа о Нацрту Закона о референдуму трајала је до 22. новембра, али паралелно са законским новинама у јавности се наметнуло питање да ли нов Закон о референдуму и народној иницијативи долази у политички осетљивом тренутку и да ли због евентуалног одржавања референдума о Косову на пролеће следеће године, када би и први референдуми по усвајању овог закона могли да буду о правосуђу и статусу Косова.
Министарство државне управе и локалне самоуправе, као предлагач Нацрта закона, наводи да ово законско решење нема везе с политичком ситуацијом, док ресорни министар Бранко Ружић образлаже да се Закон мења пошто је актуелни по својим решењима „рестриктиван и у великој мери превазиђен и неусаглашен с Уставом“. „Важећи Закон о референдуму и народној иницијативи је донет 1994. године, а минимално измењен 1998. године, али је примена низа решења тог закона у пракси показала велике недостатке, због чега се референдум и народна иницијатива ретко користе“, рекао је Ружић на Округлом столу о Нацрту Закона о референдуму и народној иницијативи. Када је реч о народним иницијативама, забележена је само једна за коју би се, указао је Ружић, условно могло рећи да је остварена по важећем Закону, а то је иницијатива Фондације „Тијана Јурић“ за промену кривичног законика. „На локалном нивоу успешни референдуми су се одржавали само о питању увођења месних самодоприноса, што указује да се ови демократски институти слабо примењују у Србији и то стање желимо да променимо“, нагласио је Ружић.

[restrict]

ОСНОВНА ВРЕДНОСТ Досадашња законска решења нису познавала нити су уређивала све врсте референдума које познаје нови Устав, а предложеним законом уређују се обавезни и факултативни (саветодавни) референдум, као и претходни и накнадни референдум на захтев бирача или посланика/одборника на целој територији или на њеном делу. Основна вредност референдумског изјашњавања, према теорији, лежи у његовом наглашеном степену легитимности, а највиши степен легитимности се постиже управо доношењем одлука непосредно од стране грађана, што ће рећи да изјашњавање о суштинским питањима једне политичке заједнице треба да остане у рукама народа.
Jедна од кључних неусаглашености важећег закона са Уставом je тзв. кворум за референдум, чиме постаје спорна одредба постојећег закона, по којој је, да би се изјашњавање грађана за неку одлуку или против ње сматрало успешним, било неопходно да гласа више од половине уписаних бирача, односно 50 одсто плус један. У нацрту предлога измена Закона о референдуму и народној иницијативи који је припремило Министарство државне управе та одредба више не постоји јер је чланом 203 став 8 Устава Србије утврђено да се одлука о промени највишег правног акта доноси уколико за њу гласа већина од изашлих бирача.
Пада у очи да се полемика око новог нацрта закона више води у страним него у домаћим медијима. Тако Зоран Ивошевић, бивши судија Врховног суда Србије, говорећи за „Слободну Европу“ запажа да нови закон „ћути“ о томе кад је референдум пуноважан, што је, по његовим речима, корак назад у односу на оно што смо имали досад. „Ако се у Уставу напише да се мењају границе Србије, и то онда буде референдумско питање, онда овако о томе може да одлучи и само троје грађана. Ако су двоје од њих ’за’, они могу бити довољни да се та промена заиста и деси“, упозорава он. Ивошевић упућује на члан 2 Устава у којем се наводи да су сви грађани носиоци суверенитета, а ако је излазност била неподношљиво мала, не може се говорити о испољавању суверенитета свих грађана.

Вида Петровић Шкеро, директорка Центра за правосудна истраживања и некадашња председница Врховног суда Србије, коментаришући измене овог закона за телевизију Н1, наводи да се све више стиче утисак да власт све чешће избегава науку када се праве нацрти веома битних закона. Она сматра да смо „дошли у невероватну ситуацију, мењамо законску одредбу и имамо само језичко тумачење како гласе уставне одредбе које регулишу референдум и законске одредбе“. Устав, како каже, само на три места помиње референдум: да сувереност потиче од грађана (коју врше референдумом, народним иницијативама или преко посланика), затим у погледу тога како се може покренути (на захтев посланика или 100.000 бирача), и говори се о начину промене Устава (ако је за промену гласала већина изашлих бирача).
По Уставу, „предлог за његову промену може да поднесе трећина народних посланика, председник Републике, Влада Србије или најмање 150.000 бирача. Тај предлог затим мора да одобри Народна скупштина двотрећинском већином од укупно 250 посланика. Уколико парламент прихвати предлог, следећи корак је усвајање акта о промени Устава на републичком референдуму. Такво изјашњавање није обавезно за сва питања, али јесте ако се односе на промену Преамбуле, начела Устава, људска и мањинска права и слободе, уређење власти, проглашавање ратног и ванредног стања, одступање од људских и мањинских права у ванредном и ратном стању или поступак за промену Устава“, пише у члану 203.
Присталице промене закона ће рећи да је промена направљена још пре 13 година када је донет Устав 2006. године, али да поједини очигледно то нису приметили. По доношењу новог устава требало је све законе усагласити с њим до краја 2008. године, али, због аљкавости или нечег другог, то није учињено. Ако се подсетимо три поменута референдума, два су – из 1990. и 2006 – била организована ради промене Устава. Током 1992. одржана су чак три неуспешна референдума о уставним амандманима и државним симболима – на једном од њих предложено је да „Марш на Дрину“ постане државна химна. Упркос снажној кампањи за промену Устава 2006. и дводневном гласању, праг од половине бирача је једва прескочен (изашло 54,91 одсто). Тада је први пут на биралишта изашао чак и патријарх Павле.
Не треба заборавити да је исти излазни цензус правио проблеме и председничким изборима 2002. и 2003, када није дошло до избора председника и да је тек 2004. године (у време када је Скупштином председавао члан ДСС-а) изменом закона о избору председника Републике и укидањем цензуса од 50 одсто уписаних бирача, на председничким изборима победио Борис Тадић. Нешто касније, 2007. године, и Венецијанска комисија (Европска комисија за демократију кроз право) препоручила је да се не прописује кворум изашлих бирача (цензус, минимални проценат) зато што се њиме асимилују бирачи који не гласају с бирачима који гласају против. На пример, уколико 48 одсто бирача подржава предлог, 5 одсто је против, а 47 одсто намерава да апстинира, потребно је да само 5 одсто противника предлога не изађе на гласање како би наметнуло свој став, иако они и те како представљају мањину.

ШВАЈЦАРСКИ МОДЕЛ Занимљиво је да сви Швајцарску и њене референдуме доживљавају као изузетак. У држави с најдужом традицијом одржавања референдума, који чине својеврстан спецификум политичког система ове земље, свака уставна промена, од доношења Устава из 1874. године до данас, захтева обавезно референдумско изјашњавање, при чему је неопходно да се изјасни већина грађана и већина кантона да би референдумска одлука била донета. Демократски принцип у коме се обезбеђује народу директна улога приликом доношења неких одлука гарантован је детаљним одредбама у највишим правним актима, те је посебно уређен швајцарским Уставом донетим 1999. године, којим је предвиђен референдум за измене Устава, закона или хитних федералних уредби или неког међународног споразума. Дакле, грађани Швајцарске учествују на три нивоа у политичком животу земље: федералном, кантоналном и општинском, а институције непосредне демократије као иницијатива и референдум загарантовани су федералним уставом.
У Јапану се отишло најдаље где је неопходно да за одлуку гласа већина од уписаног броја бирача у бирачки списак.
Одговарајући на прве реакције у јавности након најаве о доношењу новог закона, према којима се он доноси како би се олакшала промена Устава и евентуално избацивање Косова из Преамбуле Устава, један од аутора новог закона, професор уставног права на Правном факултету Унион Богољуб Милосављевић, говорећи за „Глас Америке“ био је експлицитан да промене овог закона немају никакве непосредне везе с Уставом. „Већ сам Устав је предвидео да се мења по овом олакшаном поступку, уз већину гласова оних који су изашли на гласање. У том смеру се, дакле, ништа посебно не догађа“, каже он подсећајући да је и 2009. године, кад је почет рад на овом закону и његовом усаглашавању са Уставом Србије, иста врста приговора долазила са стране оних који су десно оријентисани.
Међутим, за доцента на Правном факултету у Београду Милоша Јовановића, члана Председништва недавно формираног покрета „Метла 2020“ и председника ДСС-а, и даље је индикативно што се то ради управо сада када се, како каже, зна да постоји притисак на актуелну власт да доврши посао око Косова и Метохије и да се прихвати коначно сецесија од Србије кроз правно обавезујући споразум и кроз некакву столицу за КиМ у Уједињеним нацијма а што не може да се уради без промене Устава. А промена Устава, опет за тај део који се тиче Преамбуле и неких других нормативних делова, наглашава Јовановић, не може да прође без референдума.
„У том смислу инсистирање данас на чињеници да се олакша доношење одлуке на референдуму тако што ће се из закона избрисати одредба која тражи да 50 одсто грађана изађе на референдум да би он био валидан, укида једну брану више за коју мислим да је и демократска и да је озбиљна у том настојању да се тако нешто уради кад власт буде донела закључак да је време сазрело за тако нешто“, рекао је Јовановић у полемици на „Гласу Америке“.
Објашњење да се тиме усаглашава Закон о референдуму с Уставом – што даље значи да је постојећи закон супротан Уставу – према Јовановићевим речима не стоји, јер та одредба Устава, иако „мало неспретно формулисана“, не забрањује да закон пропише каква излазност мора да буде да би референдум био валидан. Јовановић објашњава да устави по правилу остављају да се детаљи по одређеним питањима решавају законима, но каже да би тумачење могло да буде и да је Устав прописао експлицитно шта је потребно за успех референдума, мада то не произлази директно из конкретног члана. „Чим се нешто тумачи, то значи да та одредба није довољно јасна. Устав је прописао само већину, а закон може додатно да одреди да излазност такође може да буде критеријум и да она мора бити већина од броја уписаних бирача“, објашњава Јовановић.
С обзиром на деликатност питања о којем се одлучује референдумом, чији одговор, поред оног „за“ и „против“, има много ширу политичку и друштвену димензију, легитимна одлука донета на референдуму морала би заиста имати једну респектабилну већину иза себе. Да ли је то већина од укупног броја бирача изашлих на референдум а да при томе нема никаквог доњег лимита, нити јасне одреднице када је то референдум пуноважан? На Скупштини Србије је да реши и то питање.

[/restrict]