У потрази за уставном равнотежом

Пише Владан Петров

Ни унутрашње ни спољне прилике нису такве да бисмо се могли потпуно посветити доношењу новог устава

Свако друштво у којем није обезбеђена гарантија права, нити утврђена подела власти, нема уопште устав“ (француска Декларација права човека и грађанина од 1789). Људска права, обликована углавном у међународним конвенцијама, данас су универзално прихваћена. Судови прецизирају њихову садржину и штите их, решавајући конкретне спорове. Организација власти остаје да „узнемирава духове“ уставних правника.

Средишње питање је како до „савршеног“ система, оног који остварује два противречна захтева – да се власт врши (ефективност) и да буде ограничена (конституционализам). У потрази за уставном равнотежом не само између законодавне и извршне већ и унутар извршне власти (однос влада – шеф државе) изнова се постављају питања на која није могуће дати идеалне и непроменљиве одговоре. Како бирати председника Републике? Која је права мера уставних овлашћења непосредног изабраног председника? Да ли уставом ојачати владу или председника? Да ли да парламент буде једнодом или дводом…?

[restrict]

ИЗМЕЂУ НОРМЕ И СТВАРНОСТИ Систем власти према Уставу Србије од 2006. „преписан“ је из Устава од 1990. То је, у основи, парламентаризам, јер Влада политички одговора парламенту и може предложити председнику Републике да распусти парламент. Председника Републике бирају непосредно грађани и формално није део егзекутиве („Влада је носилац извршне власти“). Председник „изражава државно јединство Републике Србије“. То је, како уставна теорија одређује, улога „модератора“ или „посредника“ у односима између извршне и законодавне власти. Његова уставна овлашћења су изнад оних која има шеф државе у парламентарном систему, али не прате до краја демократски легитимитет непосредно изабраног представника грађана. Овај систем власти, који називају „ублаженом варијантом мешовитог система“ (Р. Марковић) или „незнатно рационализованим парламентаризмом“ (Д. Симовић), требало је да послужи као прелазни облик док прилике не сазру за праву парламентарну демократију. „Он (систем власти, прим. В. П.) за узоре није имао ни парламентарни ни председнички систем него је био израз непоновљивих историјских прилика насталих враћањем политичких странака у Србију после пола века. Тада је Србија преко ноћи из самоуправног једностраначког социјализма ушла у институционални режим вишестраначке парламентарне демократије, без реално постојећих економских и политичких установа које су његова претпоставка (…) Да би се избегли потреси који настају наглим преласком с једног система на други, прибегло се лукавству. Устав од 1990. предвидео је председника републике кога бирају сви грађани, али с малим овлашћењима власти и истовремено владу, коју бирају само представници грађана, али с најважнијим овлашћењима извршне власти“ (Р. Марковић, „Ка будућем уставу Србије“, Политика од 9. јула 2017).

У пракси, систем власти према важећем уставу функционисао је различито. Док је председник био Борис Тадић, као председник тада владајуће партије, ефективна власт била је у његовим рукама. На делу је била „президенцијализација“ система. Кадa је на дужност ступио Томислав Николић, подневши оставку на функцију председника партије, „клатно“ се почело померати ка Влади, сасвим када је на функцију председника Владе дошао Александар Вучић.

КА ЧИСТИЈЕМ ОБЛИКУ ПАРЛАМЕНТАРИЗМА? Да ли је моменат да Србија мења свој систем власти, и у ком смеру? Један одговор даје професор Марковић у поменутом тексту: „Како су разлози за описано уставно уређење отпали, њега је потребно променити. И мада преовлађујућа ауторитарна и традиционална свест сматра да нашем политичком менталитету одговара промена којом би овлашћења извршне власти претегла у корист председника републике, теоријски разлози иду у прилог томе да се та промена изврши у корист парламентарне владе. Садашња ситуација непосредно изабраног председника републике с малим овлашћењима је неодржива. Давати му већа овлашћења извршне власти са још већим правима учешћа у законодавном поступку, уз задржавање постојећег начина избора, косило би се са условом одговорне власти (limited government), који је, поред легитимности и смењивости власти, претпоставка демократског уставног поретка. (…) Модел председника републике из Устава од 1990. више не треба поправљати, него га треба променити. При постојању владе као носиоца извршне власти, довољно је да председник републике буде само оличење и симбол државе. Њега треба да бирају представници народа, а не народ непосредно.“

Друго виђење има Дарко Симовић, један од ученика професора Марковића, познавалац француског полупредседничког система на ког наш систем „до пола“ личи. Симовић тврди: „Између две опције, преласка на посредни избор и задржавања непосредног избора председника Републике, али уз снажење његових уставних овлашћења, треба прихватити ову другу, јер политичким животом Србије не треба да доминира један уставни орган. Узорни демократски системи, почивају на равнотежи више центара институционализоване политичке моћи.“ Поредећи писани и живи устав, Симовић указује на то да је од почетка систем власти у пракси функционисао са мањим или већим одступањима од оног прописаног Уставом. Стога су и грађани били у заблуди да је, у време јаких председника, наш систем президенцијалистички, односно да је у време јаких председника Владе, овај систем парламентаризам „премијерског“, тачније, „канцеларског“ типа – по угледу на позицију немачког председника владе (канцелара).

Теоријски резон професора Марковића је сасвим на месту. Србија треба да тежи парламентаризму у ком ће се тражити равнотежа између јаке и одговорне владе, с једне, и репрезентативног парламента, с друге стране. Познаваоци европског парламентаризма сматрају да је то правац у ком ће ићи његова еволуција – „узајамно прожимање владе и парламента уз остављање овом последњем максималног утицаја“ (Ф. Лово). Венецијанска комисија се изричито не изјашњава, али позива на опрез кад је реч о уставним реформама које предлажу јачање председникових овлашћења. Иза привидне демократске легитимности оваквих реформи могу стајати ауторитарни мотиви.

БУДУЋНОСТ „ЈОШ НИЈЕ СТИГЛА“ Премда је постигнут одређени ниво политичке стабилности, Србија још није спремна за „чистији“ парламентаризам од овог ког имамо. Покушај његовог уставног дефинисања био би преурањен. При томе, био би то озбиљан уставноправни захват. Такви захвати су сложени процедурално – захтевају уставотворни референдум, а могу изазвати непланирана и нежељена померања у животу система.

Овлашћења председника Републике тумачена у светлости његове улоге модератора нису занемарљива, поготово имајући у виду јак демократски легитимитет добијен на непосредним изборима. Ако оваква уставна решења остану, имаћемо убудуће јаче и слабије председнике, што неће пресудно зависити од уставних норми, него од карактеристика њихове личности, политичке моћи (спремности да се одрекну функције председника партије), нивоа уставне културе. У овом тренутку не треба дирати уставна овлашћења председника Републике, нити поново отварати дилему о начину његовог избора, осим у научним круговима – посленици науке морају имати пуну слободу да преиспитују постојећа решења у складу са промењеним приликама, као и да мењају сопствене ставове уколико се покаже да их је време прегазило.

Верујем да је Србија јача и стабилнија него што је то била 2006. године, али ни унутрашње ни спољне прилике нису такве да бисмо се могли потпуно посветити доношењу новог устава до чега би, ипак, морало доћи ако се мења систем власти. То је „срце“ сваког устава. Дакле, у будућем уставу Србија треба да има парламентаризам о ком пише професор Марковић, али та будућност још није „стигла“.

До новог и правог „уставног момента“ треба радити на јачању демократског и репрезентативног потенцијала Народне скупштине. Парламент се мора, ма колико то деловало неизводљиво, вратити на „велику сцену“. На нормативном плану, више од промене Устава, потребно је ново изборно законодавство. То је први корак. Систем избора народних посланика из Закона, који противно вољи Устава (вид. Уставни закон за спровођење Устава) важи и данас – иако је донет под старим уставом 2000. године – сувише је посредан и однарођен. Нит бирачи знају кога бирају – осим носиоца листе и можда још неколицине кандидата – нити представници осећају одговорност према бирачима – осим према најужем руководству своје партије. У Скупштину треба вратити народне људе, умне људе и људе од интегритета, каквих је било у периоду рађања вишестраначја у Србији. Али то је друга тема и о њој можда другом приликом. 

Аутор је редовни професор Правног факултета Универзитета у Београду

[/restrict]

Оставите одговор

Ваша адреса е-поште неће бити објављена. Неопходна поља су означена *