ПРИЛОГ РАСПРАВИ О ПРОМЕНИ УСТАВА РЕПУБЛИКЕ СРБИЈЕ (други део)

Преамбула није важна

Пише Владан Кутлешић

Када се говори о решењу проблема статуса КиМ, онда се врста решења мора разматрати искључиво у вези са растућим суверенитетом власти на тој територији уз истовремено потпуну суспензију суверенитета органа Србије од 1999. године. Другачије разматрање, које полази од историјских, националних или верских полазишта јесте разумљиво, али није продуктивно

Запањујућа је чињеница колико ће правника у Србији, а међу њима и бројни тзв. експерти и аналитичари, на питање како се мења Устав, спремно и без дилеме цитирати или парафразирати одредбе Дела IX – Промена устава, из важећег Устава Србије из 2006. године, односно одговориће да се мења онако како о томе у њему пише. То је толико масовно да се сматра неспорним, па се у медијима о томе више не објављују ни изјаве тзв. експерата и аналитичара, већ то чине сами новинари. Да ствар буде још гора, ваља приметити да се у тим истим медијима само о правним и економским питањима најављују као аналитичари, стручњаци и експерти лица која су очигледно тек недавно дипломирала, док се при расправи о једнако важним питањима из нпр. медицине никада не изјашњавају стажисти или лекари на специјализацији из домова здравља, као што се никада гинеколог не позива да говори о кардиологији.

Но да се вратимо правницима. Пошто ми је позната садржина свих релевантних уџбеника Уставног права у Србији, не могу да за то незнање у стицају са опасном заблудом оптужим те текстове. Истине ради, додаћу и то да ти делови уџбеника нису обрадили ни потпуно, а ни сва могућа питања промене устава, али то ни у једном другом правном предмету није учињено, нпр. у Кривичном праву у вези с доношењем пресуде или решења, па у тим  случајевима ти исти правници неће пожурити да одмах и са сигурношћу о томе говоре. Наиме, писци уџбеника за предмете на основним студијама права полазе од разумне претпоставке да само и тек дипломирани правник не може бити у прилици да својим мишљењем утиче на промену или доношење устава, пресуда и сл. и да се сва потребна знања не стичу само на основним студијама. Ни у медицини се не оперише само на основу положеног испита из уџбеника из хирургије. Нажалост, испоставља се да наведена разумна професорска претпоставка не одговара стварности и да се у пракси државних органа управо то догађа, а о томе сведоче случајеви које смо навели у првом делу овог текста.

[restrict]

ХИЈЕРАРХИЈА ПРОПИСА Питање како се мења устав је проблематично зато што је то питање које се налази тек на трећем месту у низу правно-логички повезаних питања. Наиме, њему претходи питање ко мења устав, а пре њега је, на првом месту у низу, питање шта је устав и то у формалном смислу, јер његов садржински појам овде није споран. Тачан одговор на треће питање није могућ без претходног тачног одговора и знања о прва два. Зато морамо тим редом, јер се проблем незнања појавио негде у том низу.

Појам устава у формалном смислу је сложен из више елемената, али пошто ово није уџбеник, из њега ћемо за ове потребе издвојити само његово својство које је суштинско за уставе из европско-континенталних правних система, а то је да је то акт највеће правне снаге. То у правном поретку који је уређен хијерархијски (сви европско-континентални) значи да устав одређује и заснива све остале многобројне правне акте. Другачије речено али са истим значењем, сви остали правни акти (од закона до решења – више милиона чак и у Србији!) из њега произлазе, на њему се заснивају и са њим морају бити у складу, сагласни. Насупрот томе, сам устав као правни акт нема своје више правно упориште и исходиште, са којим он мора бити правно усклађен и  из кога правно произлази. Његова исходишта и одређења наравно постоје, али су ванправне природе – политичко социолошке, културолошке, посебно религијске и етничке итд. Из те особине произашло је и то да је устав увек само један, без обзира на то да ли су његове одредбе кодификоване у један акт или се налазе у више аката и да све његове одредбе, без обзира где се налазиле и без обзира када да су донесене (случај тзв. промене устава у току важења његовог основног текста), имају подједнаку – највишу правну снагу.

КАКО СЕ МЕЊА УСТАВ СРБИЈЕ? Када смо одредили формални појам устава, можемо приступити одговору на следеће питање које непосредно из њега произлази и њиме је одређено – ко може донети, односно променити устав. Под овим питањем се, за потребе ове расправе, не подразумева на првом месту питање назива и врсте државног органа који доноси нови или мења постојећи устав, већ одређење својстава које тај орган мора имати да донесе правни акт наведених јединствених особина у односу на све друге правне акте. Већ је речено да су и питања и одговори везани гвозденом правном логиком, чијом применом произлази да и тај државни орган, за разлику од свих других и у вези с другим актима, не може бити везан – обавезан неким другим правним актом. Другачије речено, устав увек доноси правно неограничен државни орган, за који је у правној теорији уобичајен назив суверен или суверени државни орган. Ово својство није правно својство, не може се прописати, оно је фактичко, политичко-социолошко својство и своди се, за ове потребе речено, на неподложност другој вољи или сили, односно на његово својство да не може бити принуђен да нешто чини, не чини или подноси. Савремено схваћено својство суверености има два облика. Прво, придаје се и претпоставља свакој држави (овде не улазимо у питање када и како држава настаје), тако да према другим државама узима облик независности а унутар државе облик супрематије – својство најјаче. Друго, сувереност мора бити легитимна, што значи да довољна већина држављана не оспорава власт. Дакле, доносилац устава има само два ограничења и оба су неправна и фактичка – мора бити суверен и легитиман.

Када се иде овим редоследом лако је одговорити на треће питање – како се мења/доноси устав. Одговор је – суверено и легитимно. Како је Република Србија неспорно суверена држава, односно њени државни органи имају својство суверености и како су њени савремени државни органи неспорно легитимни, то значи да они могу донети акт са својствима устава. Како ће то практично учинити (који орган и у каквом поступку) одлучиће сами, јер само таквом одлуком може се донети или мењати највиши правни акт. Разуме се да та одлука мора бити претходна одлучивању о садржини устава, али је постојање такве одлуке суштинско. Савремена упоредно-правна теорија и пракса (Венецијанска комисија) сматрају да је демократски минимум испуњен ако устав доноси- мења представнички орган државе који је легитимно изабран и да та одлука добије двотрећинску већину посланика.

Да ли претходно изнета тврдња значи да се важећи Устав Србије може мењати а да се не поштују његове изричите одредбе о томе? Да.

Да ли то значи да ће тако стварно и бити? Не, та тврдња значи да ће суверен о томе одлучити, што укључује и могућност да одлучи да устав мења баш по поступку и на начин како је то предвиђено у сада важећем уставу. У том случају се примењују одредбе важећег устава али не зато што су правно обавезне већ зато што је тако одлучио уставотворац. У сваком случају, није легалитет исходиште и основа легитимитета, већ обрнуто.

Компаративна пракса показује велики број таквих случајева, нарочито код делимичне промене текста и у политички стабилним државама где се стабилност и континуитет и тако показује. Обрнуто, када се спроводе крупне и историјске промене избором другачијег поступка промене потцртава се прекид везе – дисконтинуитет са ранијом државом и њеним правом и политиком. И страна и домаћа досадашња историја препуне су примера који очитавају овакву тврдњу. Нпр. бивше социјалистичке државе (сем Мађарске) су прелаз у капитализам и плуралистичку демократију извршиле променом без поменутог континуитета, а престанак државе СР Југославије и настанак реалне уније од њених делова – Државне заједнице Србије и Црне горе извршен је дисконтинуитетом, непоштовањем поступка за промену Устава СРЈ који је престао да постоји „игнорисањем“ (проф. Ратко Марковић). Дугачак би био списак примера из уставне историје Србије, у којој не само да је само један од шест самосталних устава, овај важећи, донет уз континуитет, већ су остали укидани па враћани или суспендовани на два сата.

Какав ће бити поступак промене Устава Србије одлучиће политички субјект који у Народној скупштини буде имао двотрећинску већину. При том одлучивању не сме да буде ометен или заведен тврдњом да за промену Преамбуле и три четвртине одредаба мора спровести поступак који се завршава референдумом. Додајмо још и то да, пошто суверена не обавезује устав, тим пре га не везује и не обавезује ни текст заклетве који полажу сви носиоци јавних функција, јер иако има морално и религијско порекло, заклетва је само лична изјава, којом се као свечаном правном формом завршава поступак њиховог избора.

ПРОМЕНА УСТАВА И СТАТУС КОСОВА И МЕТОХИЈЕ Очигледно је и не треба доказивати да су реално стање и важеће уставне одредбе о Косову и Метохији у потпуној несагласности. У вези с тим, логично је поставити питање: Да ли је због тога потребно мењати устав? Иако питање личи да је правно, оно то није, јер иако је сама радња промене устава правно питање, одлука да се приступи било којој промени је, како временски тако и садржински, сложено питање са многобројним ванправним аспектима. Промена у вези с Косовом и Метохијом је изразито ванправна јер се тиче суверенитета над том територијом, а он је ванправно својство државне власти које се, сем ретких изузетака, стиче, мења или губи фактички, а не правно.

Због тога ће у овом тексту бити разматрана само она питања која су уставно–правног карактера.

Сама, па чак и кад је драстична, несагласност уставног текста и стварности-реалности, није по себи разлог за промену устава, јер то зависи од врсте те супротности и разлога њеног настанка. Дакле, ако се ради о несагласности која постоји због тога што је устав оно што се у теорији зове уставом-пројектом или програмом, где је доносилац свесно то учинио очекујући остварење у будућности, тада се питање ни не поставља. Но, ни код друге врсте устава који се у теорији називају уставима – билансима или реалним уставима, то није обавезан разлог његове промене због карактера устава као правног акта.

Дакле, да употпунимо и прецизирамо већ изнето: Сама промена Устава Србије у вези с Косовом и Метохијом ни на који начин не би нешто променила у пракси, тј. у реалном статусу КиМ, чак и кад би се изоставиле све одредбе у којима се он помиње (укључив Преамбулу) или ако би се та територија у Уставу одредила као управни регион. Ова тврдња се односи на правне последице, а не на све остале, вероватно важније, првенствено политичке последице и утицаје, како добре тако и лоше. Још једноставније речено, не „чува“ се Косово и Метохија залагањем да се не мења Преамбула и остале одредбе о КиМ, као што се ни не „решава“ проблем брисањем тих одредаба из устава.

КОСОВО У УН При расправи о промени Устава Србије о Косову и Метохији, поред изнете ваља имати у виду и још једну чињеницу. Капацитет суверености вршиоца власти на територији КиМ од 1999. године до данас непрекидно расте и није далеко од пуног суверенитета, који ће наступити ако и кад буде примљено у чланство ОУН. Тада ће свака расправа о промени Устава Србије, не само правна, бити завршена и беспредметна.

Само до тог тренутка, политички легитимисани субјекти у Србији имају могућност да својим деловањем буду део решења међународног проблема статуса Косова и Метохије, а он јесте у овом тренутку међународни, и тиме Србији и Србима по том основу донесу бољитак и добит, које другачије неће добити. Ако и када се проблем статуса Косова и Метохије реши без активног доприноса и учешћа Србије, пријемом у ОУН, значиће да је и та прилика пропуштена, као цео низ пре ње, посебно између 1990. и 1999.  године, када се могао решавати изменама устава, правно.

Када се говори о решењу проблема статуса КиМ, онда се врста решења мора разматрати искључиво у вези са растућим суверенитетом власти на тој територији уз истовремено потпуну суспензију суверенитета органа Србије од 1999. године. Другачије разматрање, које полази од историјских, националних или верских полазишта јесте разумљиво али није продуктивно. Нажалост, сви покушаји Србије до сада су сваки пут били испод у том тренутку постигнутог степена суверенитета, услед чега понуда Србије није била привлачна другој страни и тзв. међународној заједници. Једноставније речено, решење је од 1990. до 1999. године могло бити нађено унутар једне државе – Србије, неким од модалитета широке асиметричне (у односу на Војводину) територијалне  децентрализације. На почетку је то могло бити реално као појачана класична аутономија, док је на крају тог периода било реално као федерална јединица, класична или појачана до граница постојања једне државе. Насупрот томе, понуда Србије у преговорима за све то време је била само класична аутономија. Када је Србија подигла понуду на ниво „суштинске аутономије“ и то унела у Уставну повељу Државне заједнице Србије и Црне горе из 2003. и у свој Устав из 2006. године, реално решење више није било ниједан статус у оквиру исте државе, већ више од тога.

Пошто у овом тренутку власт на Косову и Метохији има  фактички суверенитет, али под протекторатом међународне заједнице и који је још увек споран (disputed – више од 100 територија у свету), српски допринос решењу проблема статуса се у овом тренутку може тражити једино у томе да се до њиховог пуног и неспорног суверенитета стигне сада уз учешће Србије, а не касније и без ње – пријемом у УН.

Дакле, чини се да у овом тренутку реално решење није да КиМ буде део Србије. Међутим, то би се могло формално учинити прихватљивим ако би се садашње стање, на међународној конференцији, претворило у Заједницу Србије и Косова, као реалну унију две државе у којој би заједничко тржиште, пореска и царинска унија биле заједнички и паритетно управљане, али јединствене за целу Заједницу, док би остале области највећим делом биле независне и самосталне. Заједница би била орочена до пријема обе стране у ЕУ.

Разрада овог предлога није сада битна, већ чињеница да модел има елементе реалног компромиса. Власти КиМ добијају неспоран али истог тренутка добровољно и привремено ограничен суверенитет, а Србија добија територијалну везу са КиМ без препрека и без формалног признања. И КиМ и Србија добијају  несметане економске везе. И Србија и КиМ вероватно добијају и неке инвестиције, кредите или донације као награду за стабилизацију и нормализацију. Модел би за Србију био тим више прихватљив ако би у њему учествовале Босна и Херцеговина, Црна Гора, Албанија и Македонија.

Изложени предлог није правни али се реализује правно техничким мерама међународног споразумевања и институционализације.

УКИДАЊЕ АУТОНОМИЈЕ ВОЈВОДИНЕ На питање зашто и откуд потреба за преиспитивањем уставног положаја Војводине и других аутономних покрајина као уставне могућности, одговор је једноставан и необорив. Прво, територијална аутономија као облик територијалног уређења није уобичајени и стандардни уставни садржај, а још мање од тога пожељно и демократскије решење коме треба тежити. Напротив, ради се о ретком (претежно европском), условљеном и последичном решењу, у државама у којима постоје делови територије са израженим посебностима, првенствено националне природе, али и економске, историјске, итд. (Данска, Финска, Русија, Италија, Шпанија). Такве територије, баш због тих посебности, добијају право на део самосталне примарне нормативне надлежности (ауто номос). Сем тога, пошто се ради о компаративно ретком и нестандардном институту, неке аутономије појединачно имају самосталност и у делу других државних функција (извршној и судској). Посебно треба упозорити да савремена европска политика и пракса регионализације, и постојање региона у већини европских држава, нема везе са територијално-политичким аутономијама о којима овде расправљамо, због чега је сваки покушај такве замене теза ради спречавања расправе, унапред неподобан и неуспешан.

Други разлог за ово преиспитивање је чињеница да од увођења 1946. године ниједном то није чињено, већ се њихово постојање подразумевало и преузимало из једног устава у други.

Дакле, разлози увођења аутономија у Србији су неспорно постојали 1946. године, што не значи да се она и морала тада увести јер су још јачи разлози били 1918. године. Међутим, свесно или не, превиђа се стална и очигледна промена околности и услова тако да у овом тренутку више не постоји ниједан уставноправни разлог за њено постојање. Колико год се ова тврдња чинила сензационалном, она је објективно заснована и необорива.

Прво, територија Војводина више није као целина у тој мери национално сложене структуре каква оправдава постојање аутономне покрајине, јер према званичним резултатима пописа становништва број Срба је 1910. године био 33,8 одсто, 1948. године је порастао на 50,6 одсто, а 2011. године је 65,8 одсто. У истим годинама број Мађара је био 28,1 одсто, па 25,8 одсто, а данас је 13 одсто, док су Немци са 21,4 одсто данас на 1,9 одсто. Све остале националне мањине су појединачно испод 5 одсто. За то време, учешће становништва које се изјашњава као православно се попело са 33 на 70 одсто, а број католика се смањио са 47,5 на 17,5 одсто. По себи се разуме да на нивоу 6 појединачних општина у којима Мађари имају апсолутну или релативну већину или у малом број осталих општина, сагласно Европској конвенцији о правима националних мањина и осталим прописима, треба задржати сва решења која из њих произлазе.

Друго, не постоје више ни историјски и културолошки разлози аутономије ни за Србе у Војводини, јер за разлику од стања 1910.  године кад је било 510.000 Срба пореклом из Аустроугарске, данас је тај број 1.300.000 који није настао од ових Срба већ од Срба из других делова Југославије, што значи да ни тај основ више није релевантан.

Треће, о привредно-економској специфичности Војводине због Аустроугарске, после 100 година јединственог привредног простора и државности, не треба ни расправљати.

Дакле, компаративно уобичајених уставно-правних разлога за даље постојање Аутономне покрајине Војводине више нема. Тим више је сувишно и необјашњиво решење о оснивању других аутономних покрајина, које се ни од куда нашло у Уставу из 2006.

Све што је изнето не значи да нема или неће бити других, политичких или међународних интереса и разлога због којих ће Војводина наставити да постоји као аутономна покрајина, али ти разлози нису предмет ове расправе и њих не треба мешати са овде изнетим.

Посебно ваља указати да је идентитет и посебност Војводине или њених делова – Срем, Банат, Бачка – очигледна и неспорна, али у форми симетричне регионализације целе територије Србије где постоје и други такви идентитети и посебности, какав год облик и суштина тих региона буде, али и то је питање ван ове расправе.

Писац овог текста је свестан високог степена централизације у територијално-политичком уређењу Србије по Уставу из 2006, али не предлаже о томе расправу, јер мисли да су њене негативне последице привремено прихватљиве због великих разлика у развијености делова Србије. 

            Крај

[/restrict]

Оставите одговор

Ваша адреса е-поште неће бити објављена. Неопходна поља су означена *