Уставно питање – од идеала до стварности

ДЕЦЕНИЈА КАСНИЈЕ: ПОГЛЕД НА УСТАВ СРБИЈЕ ОД 2006

Пише Владан Петров

Тачно је десет година од доношења важећег устава. Уставно питање у Србији је и даље на дневном реду. Површно посматрано, главни „кривац“ за то су такозване „европске интеграције“ и неопходност промене Устава ради крајње неизвесне будуће околности – уласка у Европску унију

За више од две стотине година модерне уставности, ако њене почетке везујемо за прве уставне акте у устаничкој Србији (уставни акти од 1808. и 1811), Србија је имала 11 устава и један уставни закон. Више је од четврт века како се Србија, Уставом од 1990, вратила тековина либерално-демократске уставности. Тачно је десет година од доношења важећег устава. Уставно питање у Србији је и даље на дневном реду. Површно посматрано, главни „кривац“ за то су такозване „европске интеграције“ и неопходност промене Устава ради крајње неизвесне будуће околности – уласка у Европску унију. У ствари, наша правна и политичка свест не почивају на вредностима као што су уставна стабилност и супрематија устава већ на неповерењу у устав и супрематији политике у односу на право. И Устав Србије од 2006. пати од извесних слабости, које уставни живот чине отежаним.

[restrict] МОДЕЛ ПРОФЕСОРА РАТКА МАРКОВИЋА У нашој уставноправној науци одговор на питање какав би устав Србија требало да има, односно која би обележја требало да одликују добар устав, дао је професор Ратко Марковић 2004. године у чланку под насловом „Какав треба да буде Устав Србије“. Устав Србије треба да буде нов, кратак, јасан, нормативан, демократски, чврст и модеран. Под новим уставом Ратко Марковић подразумева устав који би требало да донесе „оригинерна установљавајућа власт, тј. уставотворна скупштина“. Залагање за овакав начин доношења устава, Марковић је правдао чињеницом да се „државно и политичко биће земље (се) променило, а устав је остао исти“, чиме је „реалност устава доведена у питање“ (Србија је у том тренутку била чланица државне заједнице Србије и Црне Горе). Кратак устав је онај који је „основни закон, а не омнибус закон“. Устав се „мора ограничити само на формулисање правних норми, а не и на излагање мишљења, аспирација, директива и политике (…) У уставу нема места емоцијама ни елоквенцији“, а „краткоћа устава повлачи за собом други квалитет – јасност устава“. Нормативни устав је „реалан устав, устав који се остварује у животу“, а услов нормативности (реалности) устава, према професору Марковићу, јесте да уставни текст буде „очишћен од идеолошких одредаба“. Демократски устав није само онај који је донет по демократском поступку, уз сагласност народа изражену посредно – путем народног представништва или непосредно – на референдуму. То је устав „у којем је власт ограничена и одговорна“. То важи и за чврстину устава, која „није само формално својство акта који носи тај назив него је и (…) суштинско својство владавине која је уставна“. Чврстина устава је, према Марковићу, гарантија ограничења „свевласти парламента нечим што је изван њега самог“. У ствари, у модерно доба, чврстина устава много је више правна брана од свевласти извршне власти, превасходно владе, и олаког посезања ове власти за променама устава. Она је, у извесном смислу, и брана од монопола политичких странака. Уставно питање није страначко већ надстраначко – државно и државотворно питање. Стога, чврстина устава треба да спречи да једна или неколико странака одреде садржину устава. Устав мора бити израз ширег политичког, а самим тим и друштвеног консензуса. Најзад, устав мора бити модеран, а то значи да подједнаку пажњу мора посветити не само власти већ и човеку, тј. људским правима и слободама.
Обележјима уставног модела професора Марковића не може се, у основи, ништа приговорити, осим кад је реч о захтеву да устав буде кратак. Имајући у виду нејаку уставну културу и непостојање уставног морала, питање је колико устав Србије може бити кратак текст. При том, интернационализација уставног права (нпр. увођење општеприхваћених правила међународног права и потврђених међународних уговора у хијерархију извора уставног права), као и ширење стандардне уставне материје (нпр. конституционализовање политичких странака, обогаћивање надлежности уставног суда итд.) чине неопходним доношење нешто дужих уставних текстова. Ипак, уставотворац мора повести рачуна да претераним ширењем уставне материје не обезвреди устав. Дакле, „устав треба да буде што је могуће краћи“ (Кенет Вер), с тим да модерни устав не може бити кратак као поједини узорити примери из прошлости.

У СВЕТЛОСТИ ИДЕАЛНОГ МОДЕЛА Устав Србије од 2006. није нов устав. У процедуралном смислу, то је акт усвојен према поступку прописаном Уставом Србије од 1990. У садржинском смислу, да би устав био нов, потребно је да његова начела и основна решења буду друкчија од устава који престаје да важи. „Количина“ људских права, по којој је овај уставни текст можда и први у Европи (више од трећине уставних одредаба односи се на прокламације људских и мањинских права и слобода), увођење у Устав институција попут Високог савета судства и Заштитника грађана, проширивање надлежности Уставног суда – нарочито одлучивања о уставној жалби, нису довољни да би се Устав Србије од 2006. могао сматрати значајно друкчијим од свог претходника.
Устав Србије од 2006. у групи је „најдужих устава на свету“. Овај текст, ипак, могао је бити краћи, а да то не иде на рачун институција које су развојем модерне уставности добиле своје место у уставу (заштитник грађана, политичке странке итд.) То је требало учинити на четири начина. Прво, избегавањем да се у устав уносе норме које су према својој природи законске (нпр. норме о председнику Врховног касационог суда и начину избора председника судова) или подзаконске (конституисање Скупштине се уређује скупштинским пословником). Друго, бољом систематизацијом уставних норми (нпр. у првом делу, под насловом „Начела Устава“, налазе се одредбе које се уопште не односе на уставна начела, а начела о судској власти „разбацана“ су по целом том одељку Устава без јасног критеријума). Треће, избегавањем да се „дупло“, а у ствари различито, дефинишу поједина питања (надлежности Уставног суда, одлучивање о имунитету чланова Владе итд.) Четврто, у стилском погледу, Устав од 2006. није леп устав. И то је, чини се, најлепша оцена која се овом тексту у целини и свакој његовој норми понаособ може дати, а да се не пређе граница академске пристојности.
Према поступку по којем је донет, као и према поступку који предвиђа за сопствену ревизију, Устав Србије од 2006. је, у основи, демократски устав. Овај акт, за разлику од ранијег устава, не обавезује Народну скупштину да сваку уставну промену изнесе пред народ, да се о њој он коначно изјасни. Народна скупштина је дужна да акт о промени Устава стави на републички референдум ради потврђивања, ако се промена Устава односи на промену преамбуле Устава, начела Устава, људска и мањинска права и слободе, уређење власти, проглашавање ратног и ванредног стања, одступање од људских и мањинских права у ванредном и ратном стању или поступак за промену Устава. У погледу осталих одредаба, истина њих је знатно мање, Скупштина може (али не мора) одлучити да се изнесу пред грађане (факултативни референдум). У појединим уставним решењима, види се да је овај устав мање демократичан од претходног. На пример, стари устав је тражио за промену Устава потпис најмање 100.000 бирача, а нови „подиже лествицу“ на 150.000 итд.
Устав Србије од 2006, у многим својим деловима, није нормативни, односно није реални устав. То важи, као што смо већ рекли, за бројне одредбе о људским правима, које остају на нивоу прокламације, потом за надлежности Уставног суда, које су допринеле да се овај орган значајно помери од своје основне надлежности, контроле уставности и законитости и сл. Чак је и преамбула – о којој се свих ових година највише говори кад се покрене прича о промени Устава – једна „уставна уобразиља“ која је само ослабила ауторитет овог устава. Уношењем појма суштинске аутономије за КиМ, који нико није, а очигледно никада и неће, дефинисати, али који свакако неме везе с појмом територијалне аутономије, начело територијалног интегритета државе само је још више релативизовано. Обавеза свих државних органа о којој се говори у преамбули је уставна трагикомедија у којој се, изгледа, игра последњи чин, а улога државних органа Републике Србије је да изговарају текст који нема везе с „комадом“.
Устав Србије од 2006. није ни модеран, ако се под „модерношћу“ подразумева фина равнотежа која се мора уставом дефинисати, а затим у пракси увек изнова успостављати, између одредаба о људским правима, с једне, и институционалних механизама власти, с друге стране. Апологетика људских права без адекватних институционалних гарантија њихове заштите и без повољних друштвено-политичких прилика, правну државу чини владавином (политике) путем права, а не владавином права.

КОНФЕРЕНЦИЈА „ПОГЛЕД НА УСТАВ“

Правни факултет Универзитета у Београду у сарадњи са Српским правничким клубом организује у петак, 4. новембра 2016, конференцију на тему „Поглед на Устав Србије – десет година касније“. Овај скуп, уз учешће низа еминентних правних експерата, биће одржан у конференцијској сали Правног факултета с почетком у 11 часова.

Аутор је професор Правног факултета Универзитета у Београду

[/restrict]