Ustavni identitet Srbije

Piše Slobodan Samardžić

Danas je još manje razloga za promenu Ustava Srbije zbog njenih evropskih integracija nego što je razloga bilo 2006. za unošenje tzv. integracione klauzule. Ako se na tome i danas insistira, reč je i onda i danas o nezadovoljstvu što je Srbija dobila „klasičan“ a ne postmoderni ustav. Da se desilo ovo drugo, ili kada bi se to desilo, Srbija bi ustavno izgledala kao običan eksperiment za teške postmoderne lekove kojima se testira egzistencijalna izdržljivost jednog naroda. Zvanična politika Srbije ipak je odlučila da izvrši delimičnu promenu Ustava. To saznajemo iz jednog dokumenta koji je nepoznat i stručnoj a ne samo široj javnosti Srbije. On nosi naslov: „Akcioni plan za poglavlje 23“ i tiče se prihvaćene obaveze Srbije da izvrši izmenu ustavnih odredaba o pravosuđu. Ova odluka priprema puzeću promenu današnjeg ustavnog identiteta Srbije

U razmatranju koje sledi, osvrnuću se na četiri aspekta, odnosno četiri važna pitanja koja određuju osnovnu temu Ustavni identitet Srbije: 1) Opšte dileme u vezi sa ustavom Srbije pre njegovog usvajanja; 2) Odnos ustavnog i nacionalnog identiteta – rešenje u Ustavu Srbije; 3) Evropska dilema u ustavnom ruhu; 4) Najave o promeni Ustava i vraćanje stanju predustavnosti. Ova posebna pitanja biće, dakle, razmotrena kao aspekti osnovne teme.

[restrict]

1) Opšte dileme

Realna prilika za promenu Ustava Srbije od 1990. godine nastupila je sa političkim promenama oktobra 2000. Među političkim učesnicima nije bilo dileme o tome da li je potrebna potpuna ili delimična promena Ustava. Ova prva je bila opšteprihvaćena. Štaviše, preovladavalo je uverenje da nije samo potrebno doneti novi ustav nego i da je neophodno to učiniti drugačijim postupkom promene u odnosu na odredbe tada važećeg ustava. Postojala je, dakle, atmosfera ustavnog prekida, a ne ustavnog kontinuiteta. To je bila posledica uverenja da političke promene koje su se dogodile imaju karakter (mirne) revolucije, te da, samim tim, taj radikalni proces treba da ishodi radikalnom ustavnom promenom u svakom pogledu.

Novi ustav Srbije donet je tek šest godina kasnije u sasvim drugačijoj političkoj atmosferi. To je bio dovoljno dug period za ispražnjenje prevratničke energije i odgovarajuće političke volje koja bi imala svoj dostojan ustavni ekvivalent. Posle toliko godina od prolaska političkog momenta za donošenje pravog ustava prekida, bilo je normalno da se u poprilično drugačijoj političkoj atmosferi donese ustav koji će bar na neki način predstavljati ustav kontinuiteta. Veza između starog i novog ustava uspostavljena je u izboru postojeće procedure za njegovu promenu. Takav izbor bio je utoliko ubedljiviji što je prethodni ustavotvorac sačinio gotovo nepromenljivi ustav. Prihvatanje njegove procedure promene bilo je ravno riziku ustavnog neuspeha. Sudeći po ishodu, novi ustavotvorac je dobro procenio ne samo uže (skupštinsko) nego i šire, biračko, raspoloženje. Ustav je usvojen sa dve kvalifikovane većine u Narodnoj skupštini i većinom ukupnog biračkog tela. On je time za dugo vreme rešio pitanje sopstvene legitimnosti.

U nekom tipološkom smislu, možemo da govorimo o dilemi između ustava kao ishoda (mirne) revolucije i ustava kao ishoda (mirne) rasprave. Praktična prevaga ovog drugog tipa proizvod je vremenskog faktora, nemogućnosti (bez ulaženje u razloge) da se ustav donese neposredno posle revolucije. Ova činjenica omogućila je višegodišnju javnu raspravu o novom ustavu, iznošenje više ustavnih projekata od strane stručnih udruženja i političkih činilaca, organizovanje mnogih konferencija i tribina, publikovanje brojnih zbornika, temata u časopisima, napisa u štampi i sl. U jednom trenutku delovalo je kao da će javna debata o novom ustavu biti večita. Štaviše, od političke inicijative Vlade Srbije za pristupanje promeni ustava (kraj marta 2004) do njegovog usvajanja proteklo je dve i po godine. U međuvremenu je kohabitacija unutar političke vlasti proizvela kompromisni ustavni tekst (nacrt), koji je nastojao da obuhvati sadržaj prethodeće javne diskusije.

Posle ovog podužeg vremena pripreme, samo dovršenje postupka promene bilo je iznenada ubrzano. Javne diskusije o Predlogu novog ustava nije bilo, a skupštinska rasprava bila je gotovo simbolička. Moje tumačenje ove okolnosti poziva se na faktor ustavnog momenta. Ili, zaoštreno kazano, da ustav nije bio donet te jeseni, bez obzira na njegovu opštu političku podršku i širu legitimacionu podlogu, teško da bi se to desilo u narednim vremenima. Reč je o samom kraju političkog perioda u kojem je Srbija još mogla samostalno da uređuje svoje opšte i konkretne političke poslove. Naredni period, posle donošenja Ustava, karakteriše sve intenzivnije i sve otvorenije mešanje inostranog (zapadnog) činioca u unutrašnje prilike Srbije. Taj kontinuitet traje do danas, s tim što je uticaj uvećan do te mere da su najavljene i od strane vlasti Srbije već prihvaćene ustavne promene ishod intervencije zapadne politike. Da je ona bila uticajna makar i u poslednjoj fazi ustavnih promena 2006. godine, mnoga ustavna rešenja bila bi sasvim drugačija od prihvaćenih. To se, između ostalog, odnosi i na unošenje simboličkih obeležja nacionalnog identiteta u Ustavu Srbije koja su obojila postojeći ustavni identitet Srbije.

2) Odnos ustavnog i nacionalnog identiteta

 Priča o nacionalnom, pa i o ustavnom, identitetu uvek je priča o prošlosti i sadašnjosti. Nacionalni identitet proizvod je procesa gradnje posebnih karakteristika kolektivnog duha neke društvene grupe. Taj proces ima uvek dve dimenzije: prvu, dimenziju samorefleksije sopstvenih obeležja kao takvih – jezika, običaja, verovanja, svakodnevnih navika – i drugu, dimenziju kolektivne refleksije različitosti prema drugima. Identitet je uvek diferencitet, uviđanje posebnosti ne samo kao inherentne vrednosti već i kao različitosti prema drugima i njihove različitosti prema nama.

Moderni ustavi predstavljaju neku fazu – prvu, srednju ili poslednju – u oblikovanju kolektivnog identiteta. Ustavom nacija dobija oblik pravno uređene demokratske zajednice. Ona, drugim rečima, dobija svoj ustavni identitet, izgrađen na nacionalnom identitetu. Upravo stoga što je ustavnog karaktera, ustavni identitet oblikuje naciju kao zajednicu ravnopravnih pojedinaca, čiji je javni život podložan legitimno prihvaćenim pravilima ponašanja. Zato će moderni ustavi svoje odredbe o nacionalnom identitetu svesti u okvire simboličkih iskaza koji će u ustavnom tekstu svedočiti samo o istorijskom poreklu date države. Takve odredbe neće imati nikakve pravne posledice po ustavna načela i norme jednakih prava svih državljana, pravom ograničenu političku vlast i norme demokratskog poretka.

Primer: od 27 država članica Evropske unije njih 19 ističu konkretan narod kao istorijskog titulara date države, najčešće u preambuli, a neretko i u prvom delu ustava posvećenom opštim načelima. Posebne nacionalne karakteristike ti ustavi, takođe, ističu u odredbama o zvaničnom jeziku i državnim obeležjima.

Ustav Srbije sledi istorijsku praksu ovih starih ili novijih evropskih ustava. On nema problem izumevanja nove nacije kroz ustavni proces i shodno tome retroaktivne projekcije sadašnjosti u prošlost. Srpski narod kao državotvorni narod pominje se u preambuli i u prvom članu Ustava isključivo zbog isticanja istorijskog porekla države. Kao što vidimo iz evropske ustavne prakse, ustav na to ima pravo. Izbegavanje ovih ustavnih formulacija zbog eventualne nelagode pripadnika brojnih nacionalnih zajednica u Srbiji u ovom kontekstu ne bi bilo opravdano. Bez svoje istorijske podloge ovaj ustav bio bi manjkav upravo u pogledu svog istorijskog porekla. Srbija, naime, ima tradiciju ustavnog razvoja tokom čitavog 19. veka, tipološki sličnu ostalim evropskim ustavnim državama. To je bio proces osvajanja unutrašnje slobode kroz političke borbe protiv apsolutističke vlasti koje su imali svoj jasan ustavni odjek. Taj proces odvijao se u okviru Srbije kao nacionalne države srpskog naroda i to ustavno nasleđe treba simbolički da izrazi svaki ustav moderne Srbije.

Ovde se može postaviti pitanje diskontinuiteta Srbije kao nacionalne države srpskog naroda tokom većeg dela dvadesetog veka. Ali, kada govorimo o Jugoslaviji, bilo kao o monarhiji ili kao o republici, njen ustavni sadržaj uvek je imao u sebi neki ustavni vid prethodne srpske državnosti. Ako ništa drugo, svi jugoslovenski ustavi zasnivaju se na međunarodnopravnom kontinuitetu sa Srbijom. Po nestanku Jugoslavije, srpska državnost je ponovo postala sama sobom sa istim nacionalnim, premda drugačijim ustavnim, identitetom države. Novi ustavni identitet sa novim Ustavom Srbije sadržava moderni korpus vladavine prava, ljudskih i manjinskih prava i demokratskog poretka. Neki ustavi država istočne Evrope, kao poljski i ustavi baltičkih republika, sadrže odredbe o povraćaju nacionalne državnosti posle njenog prekida u dužem periodu 20. veka. U poređenju sa njima, Srbija tokom celokupnog života Jugoslavije nije imala prekid državnosti, samo što je ta državnost imala više ustavnih titulara države.

Neki predlozi o novom ustavu Srbije pošli su od ideje potpunog prekida državnog i ustavnog kontinuiteta Srbije i zasnivanja Srbije kao „nove političke zajednice“. U tom smislu, u novom ustavu Srbije trebalo je izbeći pominjanje istorijskog titulara države i umesto toga „novu zajednicu“ definisati kao multikulturalnu državu i/ili državu njenih nacionalnih zajednica i/ili građana. Ovakvi pristupi bili su podstaknuti razumevanjem političkih promena u Srbiji kao revolucionarnih u jednom širem smislu. Ne samo da je revolucija trebalo da svrši sa nedavnom prošlošću Srbije kao faktički autokratske države nego je ona trebalo Srbiju da povede u pravcu postmoderne ustavnosti s obzirom na vremenom prevaziđeni model nacionalne države. U uporednom pregledu savremenih evropskih ustava možemo videti da nijedna evropska država, bilo da ima stariji ili noviji ustav, nije tako postupila, a najmanje one koje su prelazile iz autoritarnog u demokratski poredak po čemu su tipološki slične Srbiji. Osim toga, postmoderni tip državnosti je teorijska konstrukcija koja se ne odnosi na pojedinačne države nego na oblike, bolje rečeno oblik, nadnacionalne zajednice koji srećemo samo u Evropskoj uniji. Povratni uticaj EU na njene države članice u pogledu neke vrste postsuverenog uređenja nije imao niti ima efekta na nacionalni karakter njihovih ustava. Ovde je ustavno gledano reč o poveravanju nadležnosti od države prema zajedničkim institucijama EU, a ne o prenosu suverenosti. Imajući to u vidu, Ustav Srbije suštinski nema problema sa svojim modernim izgledom.

Najzad, Ustav Srbije ima u svojoj preambuli jedan sadržaj koji se izričito i konkretno tiče nacionalnog identiteta. On ovde govori o Kosovu i Metohiji kao „sastavnom delu teritorije Srbije“, koji „ima položaj suštinske autonomije u okviru suverene države Srbije“. Ovde je reč o jednoj posebnoj situaciji, naročito opasnoj po suverenitet i teritorijalni integritet Srbije. Stepen ustavno izražene opasnosti odgovara mestu ovog pitanja u tekstu Ustava, u njegovoj preambuli. Ovakvim pristupom ustavotvorac je ukazao na opasnost i po nacionalni identitet i po ustavni identitet Srbije. Potonja nasilna secesija Kosova potvrdila je dubinu i dalekosežnost ovog ustavnog opredeljenja. Taj jednostrani čin kosmetskih Albanaca omogućen spolja, nije ovu odredbu iz preambule učinio bespredmetnom već, naprotiv, duboko upozoravajućom na ustavnom putu gradnje Srbije kao pravne i demokratske države.

3) Evropska dilema u ustavnom ruhu

Ustavotvorac nije dopustio da novi Ustav Srbije bude prelazni ustav od nacionalnog prema postnacionalnom ustavu. Nasuprot tome, on je sačinio samo jedan običan, rekli bismo normalan nacionalni ustav. U tom smislu, Ustav sadrži stav o zasnovanosti Republike Srbije, između ostalog, i na „pripadnosti evropskim principima i vrednostima“ (Čl. 1). Tada već aktualizovani „proces stabilizacije i pridruživanja Evropskoj uniji“ ustavno je bio omogućen odredbama o međunarodnim odnosima, neposrednoj primeni opštih principa i pravila međunarodnog prava i potvrđenih međunarodnih ugovora (čl. 16), hijerarhiji domaćih i međunarodnih pravnih akata (čl. 194) i ustavnosudskoj zaštiti njihove međusobne saglasnosti (čl. 167, t. 1, 2). Pokazalo se kasnije, kada je bio prihvaćen Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju (SSP, 2008), da je ovaj ustavni okvir bio sasvim dovoljan za primenu tog sporazuma. Drugo je pitanje što je taj Sporazum danas funkcionalno zastareo i vremenski prevaziđen.

Tokom javne rasprave o novom ustavu bilo je otvoreno pitanje o ustavnoj identifikaciji ne samo pridruživanja nego i pristupanja Srbije Evropskoj uniji. Bili su, u tom smislu, izloženi zahtevi za uključenje tzv. integracione klauzule u tekst ustava. Trebalo je u ustavu formulisati odredbe o prenosu nadležnosti na nivo EU, čime bi se, navodno, izrazila potpuna „posvećenost“ države svom putu u ovu nadnacionalnu zajednicu. Ova epizoda iz javne diskusije o novom ustavu Srbije ne bi bila vredna pomena kada ona ne bi i nadalje bila stalni pratilac težnji da se što pre izvrši odgovarajuća ustavna revizija. Ta težnja danas dobija oficijelni sadržaj i budući da ta činjenica direktno zadire u pitanje kako nacionalnog tako i ustavnog identiteta Srbije, ona postaje i tema za odgovarajuću raspravu.

Ovde je pre svega reč o političkom inženjeringu zahtevanih ustavnih promena. Takvi zahtevi ne proizlaze iz „same stvari“, recimo iz realne potrebe da se Srbija što bolje pripremi za pristupanje Evropskoj uniji, nego iz jednog ekskluzivnog političkog stava koji nema nikakve veze sa unutrašnjim potrebama ustavnosti u Srbiji. Argumenti za ovu tvrdnju su sledeći:

Prvo, uporedno iskustvo tranzicionih država koje su se pripremale za pristupanje EU, i koje su postale ravnopravne države članice, govori da su one odgovarajuće ustavne promene izvršile ili posle završetka pregovora o pristupanju ili čak posle stupanja u članstvo EU. Sve one su mnogo godina pre toga donele svoje nove ustave u skladu sa tradicijom moderne ustavnosti, dakle kao nacionalne države.

Drugo, od kako je zaključen Sporazum o stabilizaciji i pridruživanju sa EU (2008), Unija je upala u duboku krizu iz koje do danas nije izašla. Kriza je u međuvremenu proizvela brojne mere koje su promenile pravnu prirodu EU i od nje načinile poredak neproglašenog vanrednog stanja. U takvoj situaciji, Uniji ne pada na pamet bilo kakvo proširenje. Tome sasvim odgovara njena faktička politika pristupanja bez članstva koju već godinama primenjuje prema svim zemljama kandidatima, pa i prema Srbiji.

Treće, ovo stanje stvari govori o znatno promenjenim okolnostima kao realnom povodu da se preispita i SSP kao sveobuhvatni sporazum kojim se zemlja priprema za punopravno članstvo. U takvim okolnostima ugovor o pristupanju je čista politička fikcija. Pristupanje ostaje samo proces bez cilja.

Ukratko, danas je još manje razloga za promenu Ustava Srbije zbog njenih evropskih integracija nego što je razloga bilo 2006. za unošenje tzv. integracione klauzule. Ako se na tome i danas insistira, reč je i onda i danas o nezadovoljstvu što je Srbija dobila „klasičan“ a ne postmoderni ustav. Da se desilo ovo drugo, ili kada bi se to desilo, Srbija bi ustavno izgledala kao običan eksperiment za teške postmoderne lekove kojima se testira egzistencijalna izdržljivost jednog naroda.

4) Promena Ustava

Zvanična politika Srbije ipak je odlučila da izvrši delimičnu promenu Ustava. To saznajemo iz jednog dokumenta koji je nepoznat i stručnoj a ne samo široj javnosti Srbije. On nosi naslov: „Akcioni plan za poglavlje 23“ i tiče se prihvaćene obaveze Srbije da izvrši izmenu ustavnih odredbi o pravosuđu. Ova odluka priprema puzeću promenu današnjeg ustavnog identiteta Srbije. Taj identitet pre svega odlikuju korektna proceduralnost donošenja ustava i neobično visok stepen njegove legitimnosti. Nasuprot tome, odluka da se on menja pod pritiskom nerealne integracije u strukture EU u svojoj suštini je neustavna odluka.

Ukratko, pred birokratijom Evropske unije Vlada Srbije se obavezala na to da izmeni jedan značajan ustavni segment, i to za određeno vreme (do kraja 2017. godine) kako bi izašla u susret zahtevima tražioca. Stvar je do te mere zakucana da je nemoguće i teoretski zamisliti da bi ustavna procedura, kojom će proces izmene svakako proći, mogla bilo šta da promeni u ovoj već donetoj političkoj odluci. Ovde više nije reč o srpskom pravosuđu, ili o bilo kom ustavnom sektoru koji bi bio predmet izmene. Ustav Srbije nije savršen ustav ni materijalno ni nomotehnički. Kao takav, on je po definiciji podložan izmenama. Ali ovde je pre svega reč o najavljenom načinu njegove izmene kao presedanu koji će moći nadalje da se primenjuje. Opravdanje se nalazi u napredovanju evropskih integracija Srbije, koje su, kao što je rečeno, put bez pravog cilja i, što je još gore, put bez povratka. Ustav Srbije će se nadalje menjati putem akcionih planova za pojedina poglavlja s tim što ovaj postupak ima jedno korektivno uslovljavanje, a to je napredak u tzv. sveobuhvatnoj normalizaciji odnosa sa Kosovom. Od pregovaračkog poglavlja br. 35 zavisi napredak u svim drugim poglavljima, što je takođe utvrđeno u jednom relativno nepoznatom dokumentu koji nosi naziv: Pregovarački okvir, koji je opet deo šireg dokumenta pod naslovom: Opšta pozicija Evropske unije (januar 2014). I njega je Vlada Srbije prihvatila, a on u tački 23 sadrži stav da će proces normalizacije odnosa „postepeno, do kraja pristupnih pregovora dovesti do sveobuhvatne normalizacije odnosa Srbije i Kosova u formi pravno obavezujućeg sporazuma“.

Budući da se Ustavni sud Srbije početkom 2015. godine proglasio nenadležnim za ocenu ustavnosti tzv. Prvog sporazuma o principima normalizacije odnosa, Ustav Srbije ostao je nezaštićen od najtežeg vida njegovog kršenja koje preduzima Vlada Srbije. Kako stvari danas stoje, ona je glavni preduzimač izmene Ustava posredstvom akcionih planova za ispunjavanje uslova iz pregovaračkih poglavlja. Na taj način Srbija gubi svoj ustavni identitet koji je teško stekla posle decenija fasadne ustavnosti pod autokratskim režimima. Odlučnim koracima njene Vlade, poduprtim najvećim delom domaće političke klase, ona se vraća jednom po svemu predustavnom stanju.

Ali ujedno to je i put da Srbija izgubi i svoj nacionalni identitet, budući da su identitetska obeležja sadržana u Ustavu Srbije u javnoj orbiti kritike delujuće evropske birokratije i birokratija vodećih država članica Unije, pre svega Nemačke. Država se tako pretvara u bezobličan kvaziustavni objekat na spoljnoj periferiji jedne nastajuće imperijalne strukture.       

Autorovo izlaganje na skupu Srpskog udruženja za ustavno pravo povodom desetogodišnjice Ustava Republike Srbije

[/restrict]