Картање са варалицом – Судбина Босне и Херцеговине у Европској унији

Пише др Џон Локланд

Најновија криза у Републици Српској која је изазвана одлуком Високог представника Валентина Инцка од 2. јуна 2009. да укине закључке Народне скупштине босанских Срба има своје корене у нечему што се спомиње као „Бонска овлашћења“.  То су овлашћења на која се Високи представник позвао да би централизовао босанску државу. Осврнуо бих се на ова овлашћења на тренутак да илуструјем незакониту природу режима под којим БиХ функционише откако је потписан Дејтон. Незаконитост коју ћу објаснити је саставни део самог пројекта европске интеграције.

Високи представник се позива на „Бонска овлашћења“ у другом пасусу његове Одлуке. Спомиње пасус XI.2 Закључака Савета за имплементацију мира одржаног 9. и 10. децембра 1997. у Бону. Ово свакако није први пут да се позива на ова овлашћења: напротив, коришћена су неколико стотина пута од 1997, посебно за најконтроверзније одлуке као што су оне да се уклоне изабрани званичници са дужности.  Али шта каже овај пасус?

 

XI.  Високи представник

 

Веће похваљује напоре Високог представника и његовог особља на раду на имплементацији Мировног споразума. Веће истиче важну улогу Високог представника у осигурању стварања услова за самоодрживи мир у Босни и Херцеговини, као и његову одговорност у координирању активности цивилних организација и агенција у Босни и Херцеговини.

Веће понавља да ће Управни одбор Већа за имплементацију мира омогућити да Високи представник добије политичке смернице за имплементирање мира. Управни одбор ће и даље наставити да се састаје једном месечно, позивајући представнике релевантних међународних организација да присуствују као што то буде договорено. Веће поздравља пристанак Високог представника да настави са  извештавањем у складу са чланом II. 1. (ф) Анекса 10 Мировног споразума.

Веће подржава Високог представника у редовном подношењу извештаја о томе колико се поједине општине придржавају  одредаба Мировног споразума.

Веће поздравља намеру Високог представника да искористи своја крајња овлашћења у регији у вези са интерпретацијом Споразума о цивилној имплементацији Мировног споразума, у циљу олакшања разрешења тешкоћа путем доношења обавезујућих одлука, кад он сматра за неопходно, о следећим питањима:

– време, место и председавање састанцима заједничких институција;

– привремене мере које ступају на снагу кад стране нису у могућности да се договоре и које остају важеће док Председништво или Веће министара не усвоји одлуку о том питању у складу са Мировним споразумом;

– друге мере при осигурању имплементирања Мировног споразума у целој Босни и Херцеговини и њеним ентитетима, као и неометаног  рада заједничких институција. Такве мере могу укључивати активности против особа које обављају јавну службу или функционера који изостају са састанака из неоправданих разлога или за које Високи представник сматра да нарушавају правне обавезе успостављене Мировним споразумом или рокове за њихово имплементирање. 

 

Другачије речено, када се чита текст, такозвана „Бонска овлашћења“ не постоје. PIC [Веће за имплементацију мира] није дао никаква нова овлашћења Високом представнику: само је „похвалио“ и „поздравио“ његове кораке и будуће „намере“ укључујући „друге мере“ као што су „мере против људи који су на јавним позицијама“. Није специфицирано на какву врсту активности се то односи, и није наглашено делегирање овлашћења на Високог представника од стране Већа за имплементацију мира.

Разлог због којег нема делегирања је да не може бити никаквог делегирања. Савет за имплементацију мира је правна измишљотина која нема (или скоро никако нема) упоришта ни у БиХ домаћем праву нити у међународном праву. Насупрот, Веће за имплементацију мира је измишљено у седмицама које су следиле после проглашења већ потписаног Дејтонског споразума и зато се уопште не спомиње у „Општом оквирном споразуму“ (Дејтон).

[restrictedarea]

Да би се разумео статус (или пре недостатак статуса) Већа за имплементацију мира, ми се морамо подсетити на околности под којима се појавио. Дејтон је стартовао 21. новембра 1995, европске силе су сазвале састанак првог Већа за имплементацију мира у Lancaster House 8. и 9. децембра. Вођа британске делегације Дејтонске мировне конференције госпођа Pauline Neville-Jones, помогла је основати Веће за имплементацију мира, па је чак и она признала: „Сви су знали да је патворен.“ Функционисао  је „у правном вакууму.“

Наравно, ово Веће за имплементацију мира је савршена креација Новог светског поретка, која спаја 55 земаља и агенција укључујући међународне као што су НАТО и паравладине као што су Европска банка за реконструкцију и развој. Чак постоји и једна невладина организација, Међународни комитет Црвеног крста и наравно МКСЈ. Али његов статус као савршени израз постмодерног и постправног света у коме живимо такође је истакнут чињеницом да је његов правни статус у ствари ретроактивна референца  у закључку Савета безбедности УН-а 1031, где је такође „поздрављен“, као што су касније „поздрављене“ и одлуке Високог представника.

Добро дошли онда у свет где се политичка власт користи без правних овлашћења. Шта је дакле извор овлашћења на која се позива Високи представник сваки пут када отпусти изабраног политичара или одбаци одлуке парламента? Следећа фраза је кључна:

 

„Користећи се овлашћењима која су Високом представнику дана у члану В Анекса 10 (Дејтон)“ 

 

Овај често позивани чланак је у бити веома кратак. Насловљен „Крајња овлашћења да се тумаче“, каже само ово:

 

„Високи представник је крајња власт у регији, што се тиче тумачења Споразума о цивилној имплементацији Мировног споразума.“

Другим речима, „овлашћења“ које спомиње Високи представник уопште нису извршна овлашћења него законска – законско право да тумачи своја извршна овлашћења. Сатира, као и  увек, само сустиже стварни живот: када је сатирични часопис „The Onion“ известио 2006. да је „Буш дао себи сам дозволу да себи да већа овлашћења“, Дејтон је већ прославио овакве аранжмане за Високог представника скоро 10 година раније.  Високи представник, канцеларија створена у теорији да надгледа прелаз на демократију током временског периода од годину дана, је у бити само исисала сву демократију из Босне одбацујући одлуке које су донели легални и демократски изабрани органи. Такође је исисала сву легалност из земље, пошто је основни принцип владавине права (не само оног које је измислио Монтескје) да руководиоци немају овлашћења да тумаче и повећавају своја сопствена извршна овлашћења. Карлос Вестендорп, Високи представник у време Бонске конференције је рекао:“Ако пажљиво читате Дејтон, Анекс 10 ми чак даје могућност да тумачим своја сопствена овлашћења.“ Али не мора се читати Дејтон веома пажљиво да би се ово разумело. Све је веома јасно. Састанак у Бону није променио ништа; Високи Представник је само одлучио да сам себи да још више власти.

Постоји општи неспоразум о структури која је креирана у Дејтону. Посебно по питању Босне и Херцеговине која је описана као протекторат где је наравно статус Дејтона такав да је то споразум који је потписала Босна и Херцеговина, њени саставни делови и суседне земље, Југославија и Хрватска. Без обзира на све, опште је познато да су Американци  наметнули споразум странама и да је он проузроковао веома неприродно уставну стање које је јако јасно објаснио Карл Билт, први Високи представник, који је о Уставу Босне и Херцеговине, о коме говори Анекс 4 Дејтонског споразума, рекао следеће: „Нико није сматрао мудрим потез да се Устав подноси на парламентарну или било коју другу процедуру. То је требао бити Устав донесен међународним декретом“. Другим речима, структура креирана да осигура транзицију Босне ка демократији уопште нема демократски легитимитет.

Исто вреди и за процес европских интеграција у који је Босна сада неповратно загазила. 16. 7. 2008. године је са ЕУ потписан Споразум о стабилизацији и придруживању, а ратификован је у фебруару ове године. Овај потпис и ова ратификација представљају кулминацију процеса који је започео 2000. године када је на Самиту одржаном у новембру исте године у Загребу, ЕУ започео процес проширења на „Западни Балкан“ уводећи финансирање познато као CARDS, или Програм за подршку у реконструкцији, демократизацији и стабилизацији.

Ова одлука да се Босна укључи у процес који води ка чланству у ЕУ има једну правну последицу: то је да делимично јамство које етничким групама у Босни нуди дејтонски споразум (са свим недостацима тог текста, поготово Члан 5 Анекса 10) сада треба да буде ефективно претворено у нови императив приступа ЕУ. У извештају који је Европска Унија поднела Савету Министара 2003. године, приоритети Босне су били преиначени.  Док је претходно било званично наведено да би напредак у имплементацији дејтонског мировног споразума одредио временски оквир за приступање – „Темпо процеса интеграције БиХ у европске структуре ће бити одређен према резултатима у имплементацији обавеза преузетих дејтонским мировним споразумом“ – дакле, ЕУ је у кратком временском року изјављивала супротно, односно Дејтон је био препрека приступу ЕУ:

 

(Дејтон)….креиран у високо децентрализованој држави…..државни и ентитетски устави стварају механизме блокирања штитећи тако „виталне интересе“ бирача. Механизми блокирања могу да гарантују права сваког од народа, али исто тако могу да учине да законодавни процес буде пуно тежи и да води ка безизлазној ситуацији. Ипак, што се тиче европских интеграција, важно је да су земље партнери у могућности да нормално функционишу; различите институције морају показати резултате који се очекују у модерној демократској земљи. Сложеност постојећег дејтонског поретка може да омете постизање резултата у БиХ.

Систем који је успостављен у Дејтону је често био преиспитиван и унутар и ван БиХ. У сваком случају, из перспективе европских интеграција, тешко је аргументовано тврдити да је постојећи систем оптималан.

Тако је гласила смртовница Дејтона. Подређеност „Дејтона“ „Европи“ је у ствари била консолидована у марту 2002. када је Високи представник такође постављен и за Специјалног представника: другим речима, Високи представник је и управљао Босном (Високи представник, како га ми видимо, у ствари не „представља“ ниједно друго тело) и био је Специјални представник ЕУ: могао је одржавати састанке са самим собом и расправљати о напретку који земља има према приступању! Ускоро су овлашћења Високог представника/Специјалног представника била усмерена искључиво на припремање земље за приступање ЕУ, а не више ка имплементацији Дејтона. У ствари, план је тачно био затварање Канцеларије Високог представника (требало је да се затвори прошлог јуна) и да је замени сам специјални представник ЕУ.  Чим се то деси, више неће постојати никаква институционална веза са Дејтонским споразумом и Босном ће се управљати под условима Споразума о стабилизацији и придруживању, тј. Прелазног споразума који је већ на снази.

Да би се разумеле импликације свега овога, важно је разумети унутрашњи начин функционисања саме ЕУ. (Ја сам у прошлости често заступао став да би се распад Југославије у принципу требало разумевати у смислу интерне институционалне логике ЕУ и НАТО савеза). Временски период о коме се говори, посебно период од 2003. године, тачно се поклапа са периодом када је ЕУ првобитно покушавала да усвоји свој властити „Устав“.  Од склапања несигурног примирја које је договорено у Ници, ЕУ лидери су у Европи користили исте аргументе које су користили у Босни, поготово онај да ће ЕУ бити „нефункционална“ ако се не централизују овлашћења и уклоне „механизми блокирања“ који су представљени правом гласа земаља чланица. То је разлог зашто Устав (и Лисабонски споразум који га је заменио) преноси низ овлашћења на ЕУ, умањује способност државама да блокирају предлоге и уопште централизује структуру доношења одлука ЕУ. Сигурно ће доћи време када ће народи Европе, као Републике Српске, осетити да је било доста.

[/restrictedarea]