Sudije za zaštitu sudija

Piše prof. dr. Zoran Tomić

Pravna zaštita zatečenih ex stalnih sudija mora da bude unapred lišena bilo kakvih potencijalnih političkih primesa i ostalih vanpravnih uticaja. Zato je ne samo ispravnije, nego i da ona bude poverena ortodoksnom sudstvu, a ne ustavnom sudstvu, koje je po definiciji izvan sistema redovnog pravosuđa

Još uvek ne želim da verujem da je ovdašnje javno pravo i dalje tek malo ozbiljniji, a ipak samo običan papir, odnosno u krajnjoj liniji u norme umotana tekuća vladajuća politika. Stoga u predstojećem napisu, u kontekstu pravne zaštite sudija u Srbiji, pokrećem još jednom pitanje nadležnosti za pružanje pravne zaštite ranije izabranim (zatečenim) stalnim sudijama u Srbiji koji nisu izabrani na novi mandat, a prestala im je sudijska funkcija po sili zakona „danom stupanja na funkciju sudija izabranih u skladu sa ovim zakonom“ (po članu 101. stav 1. Zakona o sudijama, dalje: ZOS, a sa zvaničnim naslonom na određenje člana 7. Ustavnog zakona za sprovođenje Ustava).
Na podlozi ovih normi, doneta je Odluka Visokog saveta sudstva (dalje: Saveta) o izboru sudija na stalnu sudijsku funkciju u sudovima opšte i posebne nadležnosti od 16. 12. 2009. godine („Službeni glasnik RS“, broj 106/2009 od 17. 12. 2009. godine). A ona je negativno dopunjena sledujućom Odlukom Saveta  br. 06-00-37-01 od 25. 12. 2009. godine, „kojom je utvrđen prestanak sudijske dužnosti sa  31. decembrom 2009. godine sudijama koje nisu izbrane u skladu sa Zakonom o sudijama (‘Službeni glasnik RS’, broj 116/08)“. Potonja stilizacija ove odluke nije pravničko-zanatski korektna. Jer, u pitanju je čisto zakonska pravna stvar: opšti prestanak sudijske funkcije – svim zatečenim sudijama, što je u Odluci nevešto (namerno?) sročeno tako da izgleda kao da izabranima i ne prestaje (stari) mandat. A postoji i jezička nedovršenost i nekorelativnost između zakonske odredbe „sudije izabrane u skladu sa ovim zakonom stupaju na funkciju 1. januara 2010. godine“ (stav 3. člana 100) – i već citirane odredbe stava 1. člana 101. ZOS-a o prestanku dužnosti sudija „koji nisu izabrani u skladu sa ovim zakonom“. U njima se ne kaže ono što je logično: da opšti izbor korespondira sa opštim prestankom sudijske funkcije! Samo što je izbor datiran pre prestanka, tako da se sudije zamenjuju „u hodu“. Za neizabrane se zakonski izričito saopštava kada im se zatečena funkcija okončava, a za izabrane prećutno. Tako da onima koji nisu u međuvremenu izbrani na novi mandat, on i ne može da počne. A onima koji su izabrani, na raskršću dve kalendarske godine završava se stari, a odmah započinje novi mandat. Svima se sudijski mandat gasi neposredno zakonskom normom po sili sâmog zakona, a ne pravnim aktima Saveta. Radi izbegavanja pravnog vakuuma, dotadašnja sudijska dužnost u pripadajućim sudovima prestaje danom stupanja na funkciju novoizabranih sudija u nove sudove.  Stalnost sudijske funkcije neuobičajeno generalno prekinuta, nasilno pravno pokidana. I to ovim problematičnim slučajevima daje specifičnost, tako da nužno potrebuju i odvojen, specijalan pravni režim zaštite oštećenih, u poređenju sa klasičnim situacijama pravne zaštite sudija.

SOPSTVENI NEIZBOR
Danas u Srbiji više niko ne poriče da stalne zatečene sudije kojima je prestala funkcija mogu pravno vojevati protiv akta o sopstvenom neizboru. No, tvrdim da se u pogledu njih ne bi mogle primeniti opšte odredbe o pravu sudija kojima je prestala funkcija odlukom Saveta na žalbu Ustavnom sudu (stava 1. in fine i stava 2. člana 148. Ustava i norma člana 67. ZOS-a). Za ovo moje novo gledište (u odnosu na do sada maltene ustaljeno stanovište i u teoriji i praksi), nudim tri razloga:
Prvo: Nabrojane odredbe se odnose na prestanak sudijske funkcije odlukom Saveta, a zatečenim stalnim sudijama je mandat prestao po sili zakona, a nije započeo novi zbog ne(re)izbora od strane Saveta.
Drugo: Norma o prestanku funkcije sudiji „koji ne bude izabran na stalnu funkciju“ (odredba člana 148. stav 1, in fine Ustava) tiče se nestalnih sudija kojima je istekao probni trogodišnji mandat (u smislu člana 147. stav 1. Ustava u vezi sa članom 61. ZOS-a) – izabranih od strane Skupštine po važećem ZOS-u – a ne zatečenih stalnih sudija, biranih po ranijim propisima. Iako se i ovi poslednji zakonsko-diskvalifikatorski smatraju kao prvi put izbrani (član 100. stav 4. ZOS-a). Paradoksalno: s jedne strane, Ustav garantuje stalnost sudijske funkcije (član 146), dok Ustavni zakon za njegovo sprovođenje utvrđuje rokove za „izbor sudija“, tj. za personalno popunjavanje novoustrojene sudske mreže (član 7). Najzad, merodavni zakon, inače osporen pred Ustavnim sudom, na prečac (član 100. st. 2-4. i član 101. stav 1) i kruto, bez valjanog ustavnog oslonca za jednu ovakvu ozbiljnu i dalekosežnu meru – ruši kontinuitet sudijskog poziva! A to znači da se dojučerašnje stalne sudije, one zatečene, retroaktivno smatraju nestalnim iako to originerno nisu bile. Uostalom, „protiv odluke Visokog saveta sudstva može se uložiti žalba Ustavnom sudu, u slučajevima propisanim zakonom“ (član 155. Ustava). A među njima u ZOS-u (član 57, naročito u vezi sa članom 61. – „Prestanak funkcije sudiji koji je prvi put biran“, onaj probni tj. trogodišnji) nije izričito naveden i slučaj prestanka funkcije zatečenom sudiji po sili zakona, koji u međuvremenu nije izabran.
Kod zatečenih sudija koje se volšebno pretvaraju u nestalne, u pitanju je – dakle – kapitalno, ekstremno pogoršanje njihovog položaja. Ustavno proklamovana i međunarodnopravno priznata sudijska stalnost se beskrupulozno uklanja, kvazizakonskim nožem odrezana. Stoga je ovde svaka analogija u pravnoj zaštiti zbog neizbora između probnih sudija i jednopotezno degradiranih zatečenih starih sudija štetna, opasna i neumesna. Redovne situacije i standardni akti Saveta su jedno, a jednokratni, neponovljivi „prelazni“ slučajevi nešto sasvim drugo.

POLITIZOVANO PROJEKTOVANJE
Saglasno celini saopštenog, kao odgovor na osetno politizovano, dubiozno i dobrano čudovišno projektovanje prestanka njihove funkcije, pravna zaštita ovih zatečenih ex stalnih sudija mora da bude unapred lišena bilo kakvih potencijalnih političkih primesa i ostalih vanpravnih uticaja. Pa je i iz ovog razloga ne samo ispravnije, nego i bolje, celishodnije – ako se već zakonodavac nije odrešito izjasnio o odnosnoj nadležnosti – da ona bude poverena ortodoksnom sudstvu, a ne ustavnom sudstvu, koje je po definiciji izvan sistema redovnog pravosuđa. A, uz to, Ustavni sud tek treba meritorno da odluči o samoj ustavnosti zakona kojim je stalnost sudijske funkcije grubo pogažena. Rečju, prikladnije je da zaštitu odnosnih sudija od mogućih protivpravnosti kod lišavanja njihove sudijske dužnosti – u jednom do bola suptilnom svežnju pravnih predmeta – pružaju same klasične sudije, a ne poslenici ustavno-sudskog tribunala. I to one specijalizovane, upravne sudije, i same nedavno prošle kroz trijažu opštih sudijskih izbora. Za ovakvu predloženu nadležnost nije bila odlučujuća okolnost svekolike opterećenosti Ustavnog suda tekućim brojnim i složenim sporovima, niti zasićenost njegovih omeđenih kadrovskih resursa; to je tehničko pitanje. A možda je na moje pomalo okasnelo promišljanje nadležnosti Upravnog suda a ne Ustavnog suda u dotičnim tananim pravnim stvarima, uticalo i sijaset nesnalaženja Ustavnog suda u postupku po tek prvoj, i to samo površinski-procesno rešenoj žalbi jednog zatečenog sudije (o tom uvidu potanko nekom drugom prilikom). Na koncu, apstraktno uzev, pravnički fušeraj, nedoslednost i blefiranje uvek rađaju bofl rezultate, pravnu nesigurnost i nepravdu; i vraćaju se kad-tad kao bumerang.
Sličnost između prestanka funkcije probnim sudijama koje ne budu izabrane za stalne i prestanka funkcije zatečenim starim sudijama (zakonski preobraženim u nestalne) – je neznatna. Prvima funkcija prestaje bukvalno zbog neizbora za stalne sudije, pošto im istekne privremeni mandat u datom sudu. Drugima, onim zatečenim a izabranim po ranijim propisima – funkcija se zakonski završava i ako budu izabrani za stalne, pošto nestaju sudovi u kojima su je do tada vršili. A probnim trogodišnjim sudijama koje budu izabrane za stalne, funkcija ne prestaje nego prerasta u vremenski neograničenu u istim sudovima. Dok se svim zatečenim sudijama funkcija okončava po sili zakona zajedno sa gašenjem pripadajućih sudova, onima među njima od Saveta izabranim za stalne sudije, začinje se novi mandat u novim sudovima. Posredi je totalni, i personalni i strukturalno-organizacioni, pravosudni početak – besprizorno okrenuta „nova stranica“ i sudija i sudova; jer, nema sudija bez sudova. To potvrđuje i prelazna zakonska odrednica „da sudije izabrane po ranijim propisima nastavljaju funkciju u sudovima za koje su izabrane do dana stupanja na funkciju sudija izabranih u skladu sa novim zakonom“ (član 99. stav 1. ZOS-a), do 1. januara 2010. godine (član 100. stav 3. istoga zakona) – i to u radikalno promenjenoj sudskoj šemi.
Treće: Regule ZOS-a o pravu na žalbu Ustavnom sudu protiv odluka Visokog saveta sudstva (dalje: Saveta) o prestanku sudijske funkcije (član 67. toga teksta, a na temelju člana 148. stav 2. i člana 155. Ustava) ne mogu se odnositi na opšti prestanak sudijske funkcije svim zatečenim a neizbranim sudijama, regulisan „prelaznim odredbama“ ZOS-a. Ovo zato što se po slovu (is)tog zakona on primenjuje od 1. 1. 2010. godine (član 107. stav 1), a svim zatečenim sudijama – pa tako i onima koji nisu u decembru prošle godine izabrani od Saveta – funkcija je prestala „sa 31. 12. 2009. godine“ (što čitko piše u predmetnoj odluci Saveta od 25. 12. 2009. godine). Znači, samo sudije izabrane od strane Saveta po ovom novom zakonu, a stupile na funkciju počev od 1. 1. 2010. godine, imaju – u zakonom određenim slučajevima prestanka sudijske funkcije – pravo na žalbu Ustavnom sudu.
Međutim, povodom žalbe jednog ne(re)izabranog zatečenog sudije, Ustavni sud je doneo Odluku (USS VIIIU broj 102/20210 od 28. 5. 2010. godine) kojom se – „…u vezi sa pravima sudija kojima je zbog neizbora na stalnu sudijsku funkciju prestala dotadašnja sudijska dužnost“ – polazi od sledeće premise „…Ova lica imaju pravo na žalbu Ustavnom sudu utvrđeno članom 148. stav 2. Ustava…“

PREPORUČENI MODEL
Sve u svemu, mislim da je Ustavni sud stao na apsolutno pogrešno stanovište da je dopuštena žalba Ustavnom sudu u pogledu pravne zaštite zatečenih sudija kojima je prestala sudijska funkcija „zbog neizbora“ (sic?!). A s obzirom na to da za predočene sui generis slučajeve nije izričito predviđena sudska zaštita, sudsku nadležnost – po mome viđenju – treba zasnovati na potpuno drugoj ustavnoj postavci od one kojoj je Ustavni sud poklonio poverenje: „Zakonitost pojedinačnih akata kojima se odlučuje o pravu, obavezi ili na zakonu zasnovanom interesu podleže preispitivanju pred sudom u upravnom sporu, ako u određenom slučaju zakonom nije predviđena drugačija sudska zaštita“ (stav 2. člana 198). Proizlazi da se protiv pojedinačnih (u)pravnih akata Saveta o neizboru zatečenih sudija na stalnu sudijsku funkciju pravna zaštita ostvaruje u upravnom sporu, tužbom Upravnom sudu – a ne žalbom Ustavnom sudu, kako rezonuje sâm Ustavni sud. Tako, drugopredloženom trasom sudske zaštite – najpre pred Upravnim sudom, pravni predmeti neizabranih zatečenih stalnih sudija kojima je prestala sudska funkcija potpadaju pod jedan zaseban pravni režim. Naime, donošenjem pravnosnažne presude Upravnog suda u upravnom sporu po tužbi ovih sudija, zaštita nije dovršena. Pri ruci strankama kumulativno stoji i Zahtev za preispitivanje odluke Upravnog suda pred Vrhovnim kasacionim sudom (član 49. Zakona o upravnim sporovima). Osim ako se, hipotetički, Upravni sud u startu proglasi nenadležnim, pa odnosne predmete odmah teslimi Ustavnom sudu. No, ovim bi – na štetu nezadovoljnih sudija – otpale i procesne pretpostavke za zaokružujuće izjavljivanje ustavne žalbe koja bi pak in fine bila pravno dopuštena ako bi se istrajalo na putu upravno-sudske zaštite.
Preporučeni model pravne zaštite neizabranih zatečenih sudija u upravnom sporu pred Upravnim sudom je, kao kompletniji, za njih mnogo povoljniji, izgledniji. Iako izgleda komplikovaniji i zametniji, on pruža mnogo više pravnih i stvarnih mogućnosti da Upravni sud odluči u punoj jurisdikciji, što je iznuđena solucija: da predmet meritorno do kraja sâm reši – da neposredno izabere neko lice za sudiju. Umesto Saveta, čiji je akt prethodno poništio kao nezakonit. Naposletku, pitanje zakonitosti neizbora sudija bi se moglo postaviti i pred Evropskim sudom za ljudska prava u Strazburu. S pozivom na povredu „Prava na pravično suđenje“ iz člana 6. Evropske konvencije za zaštitu ljudskih prava i osnovnih sloboda ili/i po osnovu kršenja člana 13. ove konvencije o „Pravu na delotvorni pravni lek“. Ali nije ni prirodno, ni pravno moguće da nam bilo ko sa strane bira sudije!