Устав и уставни идентитет

Пише Владан Петров

Не вреди модерном уставу да „умире у лепоти“ великих прокламација о грађанској суверености, људским правима, владавини права, независности судства ако ова начела и вредности немају „националну боју“. Стога, полако, опрезно и одговорно са променом Устава, без обзира на његове слабости

Десет година после доношења, о Уставу Србије, као тексту, тешко да је остало нешто ново да се каже. Уставноправна наука је дала своју оцену. Критика коју је изрекла не сме послужити као ’платформа’ или доктринарно оправдање за тотално или парцијално мењање Устава по сваку цену. Потребно је бранити Устав. Бранити Устав значи штитити идеју уставности и начело супрематије Устава, али не осујећивати организовану расправу и рад на промени Устава који би довели до бољег текста. Бољи текст биће онај који, уз поштовање начела и вредности европске уставности, води рачуна о националном и државном интересу Србије. После свега, знамо ли који је то интерес? Ако га, којим случајем, не знамо, немојмо улазити брзоплето у промене Устава. Кад нестану политичке химере које нас опхрвавају последњих неколико деценија, постаће јасно да је уставно питање и даље отворено.“

[restrict]

НАЦИОНАЛНИ И ЕВРОПСКИ Речено поводом десетогодишњице Устава Србије, ако речи данас нешто казују и неког обавезују, ваљда отклањају сумњу да сам било тврди „уставобранитељ“, било нечији гласник уставних промена које би се спроводиле из чисто политичких интереса. Ја сам „само“ професор уставног права, који би, попут енглеске краљице, могао да „саветује, подстиче, опомиње“ (Беџхот) оне који о Уставу одлучују. То би била корисна, чак племенита улога да је у Србији она могућа. То очигледно не схватају представници појединих медија или им то није важно када ме питају увек исто: „Да ли ће и када да се мења Устав; да ли ће се доносити нов или мењати важећи; шта ће се мењати; да ли сам за брисање преамбуле из Устава итд.“ На оваква, по природи ствари, политичка питања тешко можете дати вредне одговоре. Каткад се постидите оног што сте рекли или по(р)уке коју су извргли руглу незнани „зналци“ на друштвеним мрежама, пошто вам је претходно љубазни новинар осакатио реченицу. У „Печату“ је увек било друкчије. Благонаклоношћу уредништва, имао сам прилику да пишем о уставним питањима како најбоље у том тренутку умем. Видим да се у нашем листу у последње време поново пише о Уставу, па да приложим нешто материјала тој расправи.

Разоткрио бих заблуду коју подстичу противници важећег устава тврдњом да је овај акт симбол српског националног идентитета и препрека изградњи европског идентитета Србије, отуда неподесан да буде највиши, конститутивни акт државе на њеном путу ка Европској унији и кад једног дана тај пут оконча.

Национални уставни идентитет чине уставна начела и вредности које су темељ и суштина устава. Пошто Европска унија нема устав, бар не у правом смислу те речи, израз „европски уставни идентитет“ свакако се не везује за ову творевину. Под њим можемо подразумевати тековине модерне европске уставности као што су правна држава (владавина права), подела власти, судска контрола уставности, људска права и сл. Између националног и европског уставног идентитета не би смело бити већег несагласја. Национални уставни идентитет европске државе био би европски уставни идентитет на који се „калеме“ специфичне националне вредности и околности које опредељују државно уређење (сложена или проста држава), облик владавине (монархија или република), систем власти (парламентаризам са јаким или слабим шефом државе), територијалну организацију (једностепену или вишестепену локалну самоуправу, као и евентуално постојање територијалне аутономије) итд.

Устав Србије од 2006. садржи решења која нису у сагласности са европским, али нису ни са националним уставним идентитетом. Показаћу то на неколико примера.

ПОДЕЛА ВЛАСТИ Начело поделе власти у темељима је европске уставности. Његов основни смисао одредио је Шарл Монтескје, половином 18. века: „Све би било изгубљено ако би исти човек или тело првака, било племића било људи из народа, вршили те три власти, наиме власт доношења закона, власт извршавања јавних одлука и власт суђења за злочине или у споровима појединаца.“ Премда је ово начело доживело извесни преображај, нарочито појавом уставног судства, два основна обележја остала су непромењена: 1) сарадња и узајамно ограничавање две политичкe власти, законодавне и извршне; 2) независност судства – превасходно забрана утицаја политичких власти на вршење судске функције. Наш уставотворац је занемарио ова обележја поделе власти. Устав садржи уобичајену формулацију: „Уређење власти почива на подели власти на законодавну, извршну и судску“, потом две одредбе које су несагласне једна другој: „Однос три гране власти заснива се на равнотежи и међусобној контроли“ и „судска власт је независна“. Откуд је судска власт независна у духу европског начела поделе власти, ако све три власти могу да утичу једна на другу? Уставотворац се очигледно приклонио англоамеричкој варијанти поделе власти (начело „кочница и равнотежа“ је израз који је омиљен и међу неким нашим високим политичарима), својственој америчком председничком, а не европском парламентарном систему. Англоамериканизација европског уставног права и права уопште врло је присутна у правним порецима бивших југословенских република. Има је и у западноевропским демократијама, али у фрагментима, јер се оне теже одричу европског и националног уставног идентитета.

Дефиниција поделе власти у Уставу Србије није само пука декларација. Она је, на пример, правни основ да се одлучивање о избору судија дели између Народне скупштине и Високог савета судства, да чланове ВСС-а бира Народна скупштина, да у ВСС-у политички чинилац односи превагу над професионалним, судијским итд (о томе ћемо у посебном тексту). Таква подела власти није у сагласју ни са европским ни са националним уставним идентитетом.

ПРИРОДА МАНДАТА НАРОДНИХ ПОСЛАНИКА Једно од првих решења Устава које је дошло под удар научне критике садржано је у члану 102, ставу 2: „Народни посланик је слободан да, под условима одређеним законом, неопозиво стави свој мандат на располагање политичкој странци на чији је предлог изабран за народног посланика, у складу са законом.“ Овом одредбом створен је основ за увођење страначког императивног (везаног) мандата (Р. Марковић) а доведено је у питање начело слободног мандата посланика, које је, према Венецијанској комисији, „угаони камен европске демократске уставности“. Овакво решење није у складу ни са начелом народне, односно грађанске суверености из члана 2 Устава, које је темељ представничке демократије. Уставотворац је само требало да се послужи одредбом Устава Краљевине Србије од 1888: „Сваки народни посланик представља цео народ, а не само оне који су га изабрали.“ „Намеснички“ устав од 1869. био је још прецизнији: „Народни посланици нису представници само оних, који су их изабрали, већ целог народа; и по томе, њима се не може дати никакво обавезно настављење од бирача, већ они по свом увиђењу и савести представљају и решавају народне потребе.“ Уколико није хтео да се ослони на српско уставно наслеђе, уставотворац је могао да се угледа на немачки Основни закон: „Чланови Бундестага нису везани наредбама и инструкцијама и одговорни су само својој савести.“ И важећи закон о Народној скупштини садржи добру формулацију: „Народни посланик се опредељује, иступа и гласа по сопственом уверењу.“ Слободни мандат није, како се погрешно мисли, „уставни декор“ у партијској владавини. Слободни мандат је последња брана слободне воље народних посланика и гарант аутономије парламента без које је представничка владавина обесмишљена. Иако ограниченог домашаја у модерним условима, ово начело је неопходан састојак како европског, тако и националног уставног идентитета.

ПРЕАМБУЛА УСТАВА Брисање Преамбуле заговарају присталице „нове реалности“, односно усклађивања нормативног са фактичким стањем, чиме би се поставио друкчији вредносни темељ једног проевропског, а не националноцентричног устава, окренутог прошлости, митологији, фикцијама и сл. Најтврђи браниоци Устава у њој виде заштиту највише вредности националног уставног идентитета, Косова и Метохије као духовне прапостојбине српског народа.

Преaмбулу видим друкчије и од њених острашћених противника и од њених тврдих бранилаца. Она није у сагласности са националним уставним идентитетом, а ево и зашто. Није проблем у томе што је она уставна фикција, јер у уставном праву такве фикције имају своју улогу и смисао. Проблем је у томе што је појам суштинске аутономије Косова и Метохије унет где му је најмање место, у „предговор“ Уставу – део који изражава уставну идеју водиљу. Тај појам, који нико није, а очигледно никада и неће, дефинисати, неме везе са појмом територијалне аутономије. Тај појам у намери да сачува КиМ Србији није могао користити. Коме јесте и какво је његово значење најбоље се видело у фебруару 2008. када је такозвана држава Косово, своју „суштинску аутономију“ назвала правим именом – независност. „Конституционализовањем“ појма суштинске аутономије, што верујем није била намера уставотворца, територијални интегритет државе само је ослабљен. Не треба или можда треба подсећати да ниједна озбиљна уставна држава не би била спремна да се одрекне дела своје територије – начело заштите територијалног интегритета је у темељу модерне европске уставности и део је европског уставног идентитета. Није спремна ни Србија… ваљда. Чему онда „суштинска аутономија“ КиМ у Преамбули? Зар таква преамбула треба да буде главно уставно питање? Свакако да не треба, иако је прејака тврдња мог драгог колеге и имењака да она није ни важна (В. Кутлешић, „Преамбула није важна“, „Печат“ бр. 479 од 14. јула 2017).

Дакле, преамбула нашег устава није највиши израз српског уставног идентитета. Она је, захваљујући виртуелној суштинској аутономији КиМ, у супротности с њим.

УСТАВ КАО ЂЕКНА Ако се о мојој тврдњи да је Преамбула Устава антиидентитетска може водити полемика, остали примери неспорно доказују да Устав Србије има „антиидентитетских“ места. Та места бар доводе у сумњу становиште према којем је наш устав пун фикција које служе одбрани националног, а штете изградњи некаквог европског уставног и политичког идентитета.

Устав Србије од 2006. није објединио сва битна обележја српског уставног идентитета. Устав је прокламовао поделу власти, али је увео начело „кочница и равнотежа“ између три државне функције, а оно не одговара ни европском ни српском уставном идентитету. Тиме је широм отворио врата недовољно контролисаном утицају политике на судство. Устав није изричито дефинисао слободни мандат посланика. Створио је прилику за законску негацију слободног мандата путем института бланко оставке народног посланика. То се није десило, али је могло да се деси. Институт бланко оставке противан је и европском и српском уставном идентитету. Најзад, национални идентитет Србије своје извориште налази у „косовском“ духовном простору. То је и могло бити речено у преамбули Устава, а суштинској аутономији Косова и Метохије као политичкој платформи за такозване преговоре са косовским Албанцима у њој није било место. Преамбула је само привидно идентитетска, а суштински није. Дакле, греше противници нашег устава када кажу да је овај акт назадан, јер штити национални, а игнорише европски идентитет.

Да закључим. Не вреди модерном уставу да „умире у лепоти“ великих прокламација о грађанској суверености, људским правима, владавини права, независности судства ако ова начела и вредности немају „националну боју“. Народи чији су уставотворци имали мудрости и среће да то препознају имају уставе који трају и који се сматрају узоритим. Знају то Немци, Аустријанци, Французи, Италијани и други народи који творе такозване старе и стабилне демократије. Знају, али нам они, односно њихови политичари нешто друго „препоручују“ и „саветују“. Стога, полако, опрезно и одговорно са променом Устава, без обзира на његове слабости. Била је једна црногорска серија под називом „Ђекна још није умрла, а кад ће не знамо“. Била је комична, али и поучна. Извуцимо поуку. Прича се већ неколико година о промени Устава. Устав још није промењен, а кад ће не знамо. Расправљајмо о томе, сами са собом и међусобно, а са другима… са другима, као што и они са нама.             

[/restrict]

Aутор је редовни професор Правног факултета Универзитета у Београду