Почетна / Друштво / Шетња по Бриселу са Уставом Србије „под мишком“

Шетња по Бриселу са Уставом Србије „под мишком“

Пише др Владан Петров

Мишљење поводом Предлога за оцену уставности парафираног Првог споразума о принципима који регулишу нормализацију односа (предмет ИУО – 247/2013)

ЗАШТО ПРИРОДА ПАРАФИРАНОГ СПОРАЗУМА НИЈЕ НИ ПРЕТХОДНО НИ ОСНОВНО ПИТАЊЕ У СПОРУ? Централни део реферата судије известиоца почиње на 16. и завршава се на последњој, 18. страни (део VII). У овом, убедљиво најкраћем делу изложена су сва уставноправна питања која се, по мишљењу судије известиоца, постављају у овом спору.

У реферату се питање природе и карактера оспореног „парафираног Првог споразума о принципима који регулишу нормализацију односа“ (у даљем тексту: Споразум) одређује најпре као „основно и претходно“, затим као „основно спорно питање“, најзад као „суштинско питање“. Прво, премда може изгледати као чисто терминолошка недоследност, квалификовање истог питања на различите начине није прихватљиво.

Друго, претходно питање је питање од чијег претходног решења зависи доношење коначнe одлуке у спору. Оно је предуслов за одлучивање о меритуму, али само није меритум, тј. главни предмет спора. Дакле, једно питање не може бити истовремено и претходно и основно, тј. главно.

Треће, у спору о уставности Статута АП Војводине, судија известилац је сматрао да је прво, начелно и најважније питање „одређивање карактера, правне природе и предмета Статута“. То је био пример претходног питања, које је морало бити решено да би се решио предмет спора, односно питање (не)уставности Статута. Питање које је у овом спору постављено и гласи „да ли оспорени акт представља међународни уговор који је део унутрашњег правног поретка Републике Србије или се пак ради о политичком акту/документу који је резултат одређене фазе политичких преговора са представницима привремених институција самоуправе на Косову и Метохији“ итд. није претходно питање. Од одговора на то питање не зависи решење предмета спора, већ да ли Уставни суд уопште може да одлучује у том предмету. То питање Уставни суд морао је да реши у претходном поступку. Уставни суд се могао огласити ненадлежним да је квалификовао Споразум као чисто политички акт. Политички акти су слободни акти који не подлежу оцени уставности и законитости, оцењују се мерилима политичке целисходности, а санкције према онима који их предузимају су политичке природе. Њима се остварује тзв. функција владе, која подразумева предузимање најзначајнијих мера у унутрашњој и спољној политици земље.

Уставни суд је предузео радње у претходном поступку, поступао поводом предлога овлашћеног предлагача и заказао јавну расправу. Јавна расправа је обавезна фаза у поступку оцене уставности и законитости (уз изузетке предвиђене чланом 37. ставом 2. Закона) која служи да се расправе уставноправна питања од значаја за доношење коначне одлуке. Она се везује за расправу и одлучивање, а не за претходни поступак. Испуњеност процесних претпоставки, а то значи и подобност акта да буде предмет оцене уставности и законитости, не може се утврђивати на јавној расправи. Заказивањем и одржавањем јавне расправе Уставни суд се правно обвезао да, и на основу материјала који је добио на јавној расправи, одлучи о предмету спора.

Дакле, питање да ли је Споразум међународни уговор или политички акт није претходно питање, него питање испуњености једне процесне претпоставке за вођење поступка. Уласком у ову фазу поступка, Уставни суд је искључио могућност квалификовања Споразума као политичког акта. Суд је, у том погледу, исправно поступио.

Дилема о томе да ли је Споразум правни или политички акт остала је, међутим, у реферату судије известиоца. Ова дилема квалификује се као „суштинско питање“ из којих остала произлазе или се на њих ослањају (нпр. да ли се Одлука Скупштине о прихватању Извештаја Владе о досадашњем процесу политичког и техничког дијалога са Привременим институцијама самоуправе у Приштини итд. „може сматрати актом о потврђивању међународног уговора без обзира на то што по својој форми, садржини и поступку који је претходио њеном усвајању не испуњава Законом прописане услове“ или „таква Одлука има карактер акта о давању политичке сагласности Народне скупштине Влади за предузимање одређених активности које спадају у домен вођења политике“). Такво постављање ствари у најкраћем, а најважнијем делу реферата ствара основану сумњу да Уставни суд у овом спору припрема „терен“ за одустанак од мериторног одлучивања.

[restrictedarea]

ЗАШТО СПОРАЗУМ НЕ ТРЕБА СМАТРАТИ ПОЛИТИЧКИМ АКТОМ? Прво, у важећем праву, није повучена линија разликовања између правног и политичког акта. Нпр. у теорији се акт о распуштању парламента сматра политичким актом. Шеф државе, сам или на предлог Владе, доноси акт о распуштању који не подлеже контроли уставности. У нашем праву, међутим, председник Републике доноси указ о распуштању Скупштине. На тај начин, политички акт добија правну форму. Такав акт би могао бити предмет контроле формалне, али не и материјалне уставности (нпр. уместо указом, председник Републике распусти Скупштину одлуком или то учини без образложеног предлога Владе који мора да претходи указу о распуштању). Пренето на случај оспореног Споразума, може се рећи да је питање да ли је Споразум међународни уговор или политички акт погрешно постављено. Питање које се може поставити јесте да ли је Споразум међународни уговор закључен у прописаној форми или није. Друго, ако је Споразум искључиво политички акт, он не може непосредно производити правна дејства. За његово спровођење је неопходно доношење правних аката Републике Србије. План за имплементацију, који се спомиње у тачки 12. Споразума није правни акт Републике Србије, нити је правни акт уопште. Треће, и најважније, један политички акт, ма колико правно „слободан“, не може рушити темеље постојећег уставног поретка државе. Политички акти, премда измичу контроли уставности и законитости, служе „извршавању диспозиција устава“ (Ратко Марковић). У теорији се још каже да је функција владе, која се остварује путем политичких аката, „надзор над очувањем устава и његовом применом“ (Ратко Марковић). У оспореном Споразуму нема ни речи о српском Уставу и српском праву, а нема ни државе Србије. Дакле, овај Споразум је негација саме дефиниције политичког акта и његовог смисла који није строго регулисан правом државе, али не може бити негација тог права, нити државе Србије.

И кад би карактер међународног уговора био споран, кад је о овом Споразуму реч, Влада је доношењем Закључка од 22. априла 2013. године, којим је у тачки 1. изричито прихватила Споразум као „саставни део овог закључка“, дала правну форму оспореном Споразуму. Овај закључак, премда је међу актима које доноси Влада скрајнут (закључке Влада доноси „кад не доноси друге акте“) неспорно је општи правни акт. Самим тим, он подлеже контроли уставности и законитости.

МАТЕРИЈАЛНЕ НЕУСТАВНОСТИ СПОРАЗУМА  –  СПОРАЗУМ КОЈИ КРШИ НАЧЕЛА УСТАВА Назив „Први споразум о принципима који регулишу нормализацију односа“

Назив овог Споразума је недоречен и нелогичан. Недоречен, јер се из назива не види ко су субјекти, тј. стране чији се односи „нормализују“. Нелогичан, јер су, према Извештају Владе који је достављен Уставном суду, Споразум парафирали Кетрин Ештон, висока представница ЕУ за спољну политику и безбедност, и Ивица Дачић, председник Владе, али ЕУ и Србија нису субјекти, тј. стране које овим Споразумом уређују („нормализују“) своје односе. У ствари, назив невешто прикрива садржину и циљ Споразума, а то је претварање АП КиМ у саставу Републике Србије у самоуправу за Србе у саставу тзв. државе Косово.

Оснивање Асоцијације/Заједнице општина у којима Срби чине већинско становништво на Косову, при чему ће правне гаранције (претпоставља се статуса ових заједница, В. П.) пружити меродавно право и уставно право. Ако је нејасно о ком „меродавном праву и уставном праву“ је реч, из даљег текста Споразума јасно произлази да је реч о праву Косова.

Сарадња општина учесница Заједнице у колективном спровођењу овлашћења оствариваће се у складу са надлежностима додељеним Европском повељом о локалној самоуправи и косовским законом. Дакле, јасно је да је меродавно право одговарајући међународни документ и „домаће“ право, само што то „домаће“ право није право Републике Србије, већ Косова.

Заједница општина ће вршити и друге додатне надлежности које јој могу делегирати централне власти. Пошто је меродавно право закон Косова, јасно је да је и централна власт Косова, а не Републике Србије.

Оснивање Косовске полиције и интегрисање припадника полиције Републике Србије са севера Косова у Косовску полицију, као и припадника других српских безбедносних структура у еквивалентне косовске структуре је заокруживање монопола силе као суштинског елемента суверености Косова. Оваквим решењем девастира се преамбула Устава и сасвим занемарује члан 97. тачка 4. Устава у којем стоји да су одбрана и безбедност у искључивој надлежности Републике Србије.

Овим Споразумом, у тачки 10, предвиђено је интегрисање судске власти (чак се не спомиње да је реч о судској власти Републике Србије, В. П.) и њено даље функционисање у оквиру правног система Косова. Није овде реч о повреди члана 142. става 1. Устава, којим се одређује да је судска власт јединствена на целој територији Србије. О повреди овог члана би се могло говорити да је овим Споразумом успостављен посебан судски систем Косова унутар правног система Републике Србије. Овде је реч о повреди начела Устава, као што су начело функционалне поделе власти на законодавну, извршну и судску, начело јединства правног поретка и начело јединства и недељивости територије Републике Србије („одрицање“ од судске власти Републике Србије на територији Ким и њено „утапање“ у судски систем Косова).

Заокруживање локалне самоуправе за Србе на територији тзв. државе Косово и њено остваривање у пракси обезбеђују се путем општинских избора у северним општинама, заказаним за 2013. годину, који се одржавају (одржани су) у складу са косовским законима и међународним стандардима. Пошто то нису „српски“ општински избори на територији КиМ, већ „косовски“ општински избори на територији Косова, они немају утемељење у одговарајућим члановима Устава Србије.

ЗАШТО НИЈЕ МОГУЋЕ ДОНОШЕЊЕ УСТАВНОГ ЗАКОНА О СУШТИНСКОЈ АУТОНОМИЈИ КиМ КОЈИ БИ САДРЖАВАО РЕШЕЊА ИЗ СПОРАЗУМА? Прво, премда је израз „суштинска аутономија“ непознат уставноправној науци и упоредној пракси територијалних аутономија у свету, он свакако означава облик политичке аутономије територијалне јединице у оквиру државе. Дакле, Уставни закон би морао да уређује територијалну аутономију КиМ у државноправном поретку Републике Србије, а не Косова. Та аутономија била би аутономија sui generis, можда таква какву политички свет до сада није упознао, али би морала бити аутономија која се остварује на територији на којој се простире сувереност Србије.

Друго, Споразум не садржи решења која би бар потпомогла да се дефинише суштинска аутономија КиМ. Управо супротно, то је акт којим се обезбеђују две кључне правне ствари: 1) „папирната“ територијална аутономија КиМ из Устава замењује се локалном самоуправом за општине са већинским српским становништвом на северу КиМ; 2) укидају се последњи елементи на којима се заснива ефективна сувереност Републике Србије на територији КиМ уклањањем остатака судске власти Републике Србије и заокруживањем судског система и система одбране и безбедности Косова. Дакле, овим Споразумом, без формалне уставне промене, Устав Србије се додатно, у делу који се односи на КиМ, претвара у једну уставну „уобразиљу“.

Треће, Споразумом се повређују бројна начела Устава. Уставни закон о суштинској аутономији КиМ, премда закон sui generis не може почивати на очигледним повредама тих начела. Он се не може изводити из „страног права“ друге државе, јер не би био закон Републике Србије, већ закон тзв. државе Косова који је формално донела Република Србија.

Управо овај трећи аргумент објашњава зашто је немогуће очекивати да се донесе уставни закон о суштинској аутономији КиМ који би се заснивао на тековинама Споразума. Права друга страна у овом Споразуму, коју чине носиоци политичке власти тзв. државе Косово, нема дилему у погледу тога шта је Споразум. То је за њих недвосмислено међународни уговор. Предмет тог уговора су односи између две државе, а Уставни закон Србије је унутрашњи правни акт. Садржини Споразума није место у том правном акту. Дакле, за разлику од судије известиоца коме је једно од кључних питања у овом уставном спору и питање „да ли предмет овог споразума могу бити питања која су предмет унутрашњег правног поретка Републике Србије који је заснован на суверенитету и територијалној целовитости Републике Србије“ итд, права друга страна у Споразуму већ дуго не поставља таква, да не употребим тежи израз из поштовања према Суду, сувишна питања. Она има свој одговор од којег не одступа.

Према томе, из претходно наведених разлога, Уставни закон којим би се верификовала решења Бриселског споразума, не би учинио Споразум уставним; тај закон би и сам био неуставан.

ЗАРАД ШЕТЊЕ ПО БРИСЕЛУ, УСТАВ СРБИЈЕ СЕ НЕ СМЕ СТАВИТИ ПОД МИШКУ“ Оспорени Споразум је, без сумње, општи акт чијим се спровођењем успоставља правно стање које није у складу са важећим Уставом. То је суштина, а не да ли је овај акт правни или политички. Уставно одређење Уставног суда као „самосталног и независног државног органа који штити уставност и законитост и људска и мањинска права и слободе“ обавезује га да се, зарад остварења сврхе свог постојања у уставном поретку, изјасни о једном једином, врло једноставном уставноправном питању које гласи: да ли је оспорени Споразум, независно од правне квалификације, акт који је садржински у складу с Уставом или није. Тај Устав, добро је познато, не одговора фактичком стању, кад је реч о АП КиМ, али није на Уставном суду да полемише о томе, ни да Устав, такав какав је, по сваку цену прилагођава политичкој реалности. Али, не сме ни да чека и ћути. На носиоцима политичке власти је да, с обзиром на широк демократски легитимитет који поседују, имајући у виду политику европских интеграција, процене да ли је тренутак за промену Устава која ће ближе одражавати фактичко стање. Сумњам да би се таква уставна промена могла извршити доношењем закона о суштинској аутономији КиМ, већ само темељном ревизијом Устава, која би значила уставноправну „ампутацију“ КиМ. До тада, мора се поштовати уставност и законитост као прво и основно начело владавине права, која се од вербалне употребе у нашим приликама „похабала“ пре него што је реално успостављена.

Једино исправном одлуком Уставног суда у овом спору сматрам ону која би утврдила неуставност парафираног Првог споразума о принципима који регулишу нормализацију односа у целини. Она не би аутоматски значила скретање Републике Србије с пута европских интеграција. Она би била израз лојалности важећем Уставу и сигнал да носиоци политичке власти коначно пресеку. Тзв. европски пут за Србију је пут Србије без КиМ. Ако је тај пут највиши државни и национални интерес, што дефинишу политичке власти, а не Уставни суд, нека политичке власти обезбеде да тај пут буде уставан. Ако то не могу, нека не очекују од Уставног суда и посленика уставноправне науке у Србији да „зарад шетње по Бриселу, ставе Устав Србије под мишку“.

Аутор је ванредни професор Правног факултета у Београду

[/restrictedarea]

Оставите одговор

Ваша адреса е-поште неће бити објављена. Неопходна поља су означена *