Председникова Платформа

Пише проф. др Ратко Марковић

Преговори без платформе (идејне основе) су као рад без плана, без циља („као гуске у маглу“). У преговорима мора постојати једна идеја водиља, с којом мора бити сагласан сваки појединачни договор проистекао из преговора. Америка, ЕУ и косовски Албанци је имају, и то је идеја независног Косова. Србијина ће се знати тек по усвајању платформе за преговоре

Недавно обнародовану председникову Платформу за разговоре Београда и Приштине прати један парадокс. Њена формална снага (обавезност) у обрнутом односу је с њеном материјалном (садржина) снагом. Формалну снагу она нема, материјалну има, и то знатну. Показаћемо и због чега. Председникова Платформа је без икакве формалне снаге, јер је њу донео један државни орган у личном својству, док је за њено доношење био надлежан други државни орган у својству јавне власти. Због тога је то неслужбени (non paper значи да она није папир, није службени документ), лични акт председника Републике. Ни по Уставу, ни по Закону о председнику Републике, председник не доноси акте у тој форми, још мање он може донети акт такве садржине. Акт такве садржине може донети једино Народна скупштина у форми резолуције, декларације или стратегије (јер он не садржи правне норме), по правилу, на предлог Владе. Тада тај акт обавезује специфичном (политичком) обавезношћу општег, али не и правног акта, тј. прописа.

НИКОЛИЋЕВА НАМЕРА Шта је председник хтео овим актом, који иначе може као свој поглед на питања садржана у председниковој Платформи изложити и једна политичка странка, научна и стручна установа или поједини научни радник? По свој прилици, да јавности предочи, некад мање, некад више разрађене, своје идеје и начела за решење питања које претходи решавању многих других виталних питања државе Србије. Хтео је још и да пружи прилику јавности, укључивши ту посебно све народне посланике и целу Владу, да темељно размисле о тим идејама и начелима, па да се тек потом отвори формална процедура за доношење акта који би имао формалну снагу. А то значи да би био подлога и основ за државну политику и политичку одговорност представника државе Србије у разговорима с представницима привремених институција на Косову. Председник је још хтео да укаже, а за то је био последњи моменат, да преговори без платформе, без јасне представе о крајњем циљу ради чијег се постизања воде, Србији наносе непоправљиву штету.
У сваком случају, председникова Платформа је поступак одговорног јавног посленика. Она је позив свој заинтересованој јавности да се укључи у завршну фазу израде овог акта. Од посебног је значаја што тај позив упућује управо председник Републике. Јер, председник Републике има већу легитимност од појединачног народног посланика, пошто свој мандат црпе из апсолутне већине гласалих, а посланик из гласова за листу на којој се налази.
Будући акт о платформи би, најпре, требало да следи композицију председникове Платформе, а то значи да се састоји од констатације (преамбуле) и предлога (политичких смерница). У оба дела има идеја које нипошто не би требало испустити у платформи чије доношење предстоји.
Тако би из првог дела требало задржати следеће констатације: да је питање Косова у васколиком смислу од централног интереса за Србију; да је национални циљ државе Србије очување целовитости државне територије и државног суверенитета; да Србија ужива стабилну подршку две сталне чланице Савета безбедности УН кад је реч о чланству Косова у УН и другим међународним организацијама; да је саветодавно мишљење Међународног суда правде отежало међународни положај Србије, нарочито у вези с оспоравањем легалности једностраног проглашења независности Косова и одвраћањем других држава од признања самопроглашене државе Косово; да су „технички преговори“, вођени између представника Владе Србије и привремених институција самоуправе у Приштини уз посредовање ЕУ, из којих су произашли политички договори, недвосмислено водили промени стања на терену у правцу јачања утицаја и легитимности самопроглашене државе Косова и његовог међународноправног и политичког субјективитета; да се у наредном периоду очекују активности привремених институција самоуправе предузете у циљу проширења утицаја и на север Косова, посебно у циљу дугорочне промене етничке структуре севера Косова.
Ове констатације најбоље су образложење другог дела председникове Платформе, који се састоји од предлога за „трајно и одрживо решење за Косово и Метохију“, „у складу са Уставом Републике Србије и основним принципима међународног права“. Тај део је обимнији него што би требало да буде, а круг обухваћених тема је, опет, бројнији него што би требало да буде.

[restrictedarea]

ИДЕЈНА ОСНОВА Логично је што је на првом месту у овом делу предлог за садржину и обим преговора Владе Србије и привремених институција Косова. Предлаже се обједињавање тзв. техничког и политичког дијалога у дијалог о јединственом решењу за Косово. То значи да се убудуће не закључују парцијални договори у оквиру „техничког дијалога“, због тога што: 1) они воде промени стања на терену у корист привремених институција самопроглашене државе Косово; 2) они воде слабљењу преговарачког положаја Србије у политичком дијалогу који тек предстоји; 3) они воде потенцијалној дестабилизацији прилика у земљи (узнемиравању грађана). Уместо узастопних парцијалних решења о појединим питањима, председникова Платформа даје предност јединственом, свеобухватном, целовитом решењу, према геслу „ништа није договорено док све није договорено“. Очекује се да Америка и ЕУ буду против оваквог схватања дијалога, јер је оно брана „пузећој“ независности Косова, које се постиже по систему један по један договор. Парцијални договори воде поступној, али зато извесној независности Косова, јер рачунају на ефекат „тиха вода брег рони“. Преговори без платформе (идејне основе) су као рад без плана, без циља („као гуске у маглу“). У преговорима мора постојати једна идеја водиља, с којом мора бити сагласан сваки појединачни договор проистекао из преговора. Америка, ЕУ и косовски Албанци је имају, и то је идеја независног Косова. Србијина ће се знати тек по усвајању платформе за преговоре.
Кад постоје план и стратегија вођења преговора, тада договори о свакој теми воде истом циљу као свом коначном исходу. Теоријски гледано, циљ може бити непризнавање одвајања Косова од Србије или подела Косова, или независна држава Косово у границама српске аутономне покрајине Косово и Метохија. Предлози садржани у председниковој Платформи воде ка истом циљу – заштити Срба на Косову и Метохији. У њој су главне полуге те заштите следеће: 1) успостављање Аутономне заједнице српских општина (ЗСО); 2) успостављање специјалног статуса за сеоске енклаве у којима Срби и други неалбанци чине већинско становништво; 3) успостављање уговорне заштите поседа и деловања Српске православне цркве (СПЦ); 4) уграђивање у највиши правни акт Косова трајних гаранција за повратак лица расељених са Косова и Метохије и њихових потомака; 5) одређивање Косова, у његовом највишем правном акту, као демилитаризоване зоне; 6) успостављање делотворних процедуралних механизама који би онемогућавали доношење одлука прегласавањем у питањима која непосредно задиру у надлежности ЗСО-а и права српског и другог неалбанског становништва на Косову; 7) трајно решавање имовинских права.
Успостављање ЗСО је, несумњиво, носећа идеја читаве председникове Платформе. Уместо, од стране ЕУ нападаних институција српске државе на Косову (тзв. паралелне институције), јавне службе у ЗСО преузимају аутономне самоуправне институције грађана српских општина. ЗСО би функционисала по принципу територијалне аутономије, а обухватала би четири општине на северу Косова, али и „друге општине са већинским српским и мањинским становништвом“. Та аутономија била би двоструко гарантована – највишим правним актом Косова и јавном декларацијом представника међународне заједнице који учествују у разговорима. Аутономија би била одређена у статуту ЗСО-а, који би утврдио њену функционалну (аутономне надлежности) и институционалну (аутономни органи) компоненту. Надлежности које би испуниле ту аутономију нису неуобичајене у државама ЕУ које имају тај облик територијалне децентрализације (Шпанија, Италија, Финска, Белгија), поготово ако је етничка посебност становништва разлог њеног успостављања. Оне су управо у областима (материјама) у којима та посебност највише долази до изражаја (просвета, култура, просторно планирање), као и у областима с њима повезаним.
Надлежности ЗСО-а у области правосуђа (тужилаштва у првом степену и судова у првом и другом степену на подручју ЗСО) и унутрашњих послова (аутономна полиција), које нису карактеристичне за просечан европски модел територијалне аутономије, имају оправдање у оштрој (готово непомирљивој) супротстављености две највеће етничке заједнице на Косову. У области судства, оне се своде на могућност утицаја представника ЗСО на избор и састав судова у њој. Аутономна полиција била би део полицијских снага Косова, али би деловала „под ауторитетом“ (командом?) Извршног већа ЗСО-а
Председникова Платформа не утврђује структуру органа ЗСО-а. Препушта то питање политичком дијалогу. Како се суштина сваког, па и аутономног делокруга, састоји у одлучивању и извршавању одлученог, као неопходни органи предвиђају се Скупштина и Извршно веће. Скупштина је представнички орган одлучивања, док је Извршно веће извршни орган. То је уобичајена подела органа територијалних заједница наддржавног типа (територијална аутономија и локална самоуправа). Она потврђује да ЗСО нема примесе државности.
С обзиром на то да се формирањем ЗСО један исти народ по којем се зове држава ставља под два различита правно-политичка режима, председникова Платформа предвиђа постојање гаранција (највишим правним актом Косова) непосредне сарадње органа ЗСО-а с органима Републике Србије, као и право на допунско финансирање из средстава издвојених из буџета Републике Србије.

СПЕЦИЈАЛНИ СТАТУС На Косову и у општинама с албанском већином постоје, углавном сеоске енклаве у којима већинско становништво чине Срби и други неалбанци. За њих се успоставља специјалан статус. То је нижи степен самоуправе од самоуправе ЗСО-а. Самоуправа у енклавама са специјалним статусом требало би да обухвата утицај месног становништва на избор кадрова за органе унутрашњих послова, за судове у првом степену, као и надлежности у области образовања и здравства и, уопште, у питањима која се тичу основних политичких и економских права. Приликом одређивања подручја које ће бити под специјалним статусом почетна основа требало би да буде, где год је то могуће, етничка структура становништва која је постојала пре етничког чишћења.
Заштита права и поседа СПЦ на Косову требало би да се обезбеди применом начела којим је прожет Латерански уговор, закључен 1929. између поглавара Римокатоличке цркве и Италије. По том начелу, врховна власт над верским објектима и поседима припада цркви, оличеној у њеном поглавару. Исти такав положај СПЦ на Косову потребно је осигурати међународним правним гаранцијама.
Заштита права косовских Срба обухвата још и постојање у највишем правном акту Косова трајне гаранције за повратак лица расељених с Косова и њихових потомака. Те гаранције требало би да буду спроведене косовским законом о повратку на Косово избеглица и интерно расељених лица с конкретно утврђеним обавезама за органе Косова, ЗСО-а и локалне самоуправе.
Посебно средство заштите етничких и верских мањина требало би да буде други дом Скупштине Косова, у којем би на начелу паритета били представљени региони и главне верске заједнице на Косову. Други дом, по себи, не мора бити поуздана гаранција статуса друштвених скупштина које представља ако у парламенту није спроведен принцип дводомог одлучивања, ако не о свим, а оно бар о питањима која су од виталног значаја за друштвене скупине у њему представљене. Због тога се у председниковој Платформи тражи постојање делотворних процесних механизама који би онемогућавали доношење одлуке прегласавањем у питањима из надлежности ЗСО-а или закидање права српског и другог неалбанског становништва на Косову. Уз захтев за трајно решавање имовинских питања у складу с важећим међународним конвенцијама и општеприхваћеним правним принципима и стандардима обухватају се главни видови заштите националног идентитета српског народа на Косову.
Да би се предложени систем гаранција учврстио и да се не би могао једнострано променити предлаже се да Косово својим највишим актом буде одређено као демилитаризована зона, у којој би као једина легална наоружана формација била Косовска полиција и Аутономна полиција ЗСО-а као њен саставни део. Гарант демилитаризованог статуса Косова биле би војне снаге ЕУ и Србије и Албаније.
Узев у целини, председникова Платформа се, за разлику од Споразума о политичким оквирима самоуправе на Косову и Метохији, сачињеног под вођством председника Милана Милутиновића 1998, с којим се као платформом ишло на никад започете преговоре с Албанцима у Приштини и на никад остварене разговоре с Албанцима у Рамбујеу и Паризу (потписник овог прилога био је шеф државне делегације Србије у оба ова јалова подухвата), не бави питањем уређења самоуправе на Косову и Метохији, него искључиво заштитом Срба на Косову и Метохији, што је у промењеним приликама (после НАТО агресије на Србију и протеривања државе Србије с Косова и Метохије) било и једино могуће. Због тога су њени кратки пасажи о подели Косова на регионе и о структури Скупштине Косова неумесни и стога непотребни. У акту такве садржине нема места ни за, по ко зна који пут, побожно и ритуално заклињање у то да су парламентарне странке и релативна већина грађана у Србији за наставак продубљене сарадње са ЕУ и за чланство Србије у њој „као један од стратешких државних циљева“. Делује то чак помало пузаво и улизички.
Садржинско језгро председникове Платформе, које би требало да остане у коначном тексту, чини инструментаријум заштите Срба на Косову који обухвата следеће: 1) ЗСО и њену допуну и доградњу – специјалан статус сеоских енклава у којима Срби и други неалбанци чине већину, као и трајне гаранције за повратак расељених са Косова и Метохије и њихових потомака и нужност постојања процедуралних механизама за спречавање прегласавања у питањима етничке самоуправе; 2) статус објеката, црквених поседа и деловања СПЦ; 3) демилитаризовани статус Косова. Тај инструментаријум и логично гледиште да није сврсисходно споразумевати се о томе како решити поједина питања проблема, а при том немати план за решење целог проблема основни су квалитети председникове Платформе. Сасвим је тенденциозна тврдња да су идеје садржане у њој о етничкој самоуправи Срба нереалне и неевропске. Оне су, напротив, животне и европске, а примењују се управо у трима државама чланицама ЕУ – Шпанији, Италији, Финској. Питање је само да ли су до краја сагледане последице њихове примене на односе између Србије и Косова и да ли постоји свест о одговорима које би требало дати на питања која нису постављена у председниковој Платформи.
ЗСО чине етнички повезане, али територијално раштркане општине. Сем четири, територијално повезане, остале општине које је чине разбацане су уздуж све до границе с Македонијом. Стога, ЗСО карактерише етничко и, кад се буде успоставила, политичко, али не и територијално јединство. То је физичка сметња за складно функционисање територијалне самоуправе на простору на којем се ова протеже. Још теже је осмислити како и колико је спроводива самоуправа у сеоским српским енклавама. Заштитне полуге за српско становништво на Косову, какве су правне гаранције за повратак расељених и прогнаних и уграђивање механизама за спречавање прегласавање у косовским органима, није проблем обликовати. Проблема може бити само у њиховој доследној и искреној примени.

РАЗБИЈАЊЕ ФАМЕ Преостала два инструмента заштите Срба на Косову постављена су тако да подразумевају Косово које више није него које јесте у Србији. Кад се као уговорна страна са СПЦ, по угледу на Латерански уговор, одређују косовске институције, тада се претпоставља да је Косово држава. Јер, Латерански уговор је међудржавни уговор, закључен између Ватикана и Италије. Њиме се признаје врховна духовна и световна власт папе над државом ватиканског града (Ватиканом). Примењено на Косово, ово начело би значило да за објекте и поседе СПЦ не важе световни закони Косова, а не да СПЦ ствара на њима теократску државу. Имају ли косовске институције способност за закључивање таквог уговора са СПЦ? И кад би је имале, такав уговор значио би успостављање двојаког правног положаја СПЦ – једног у Србији без Косова, другог на Косову.
Одређивање демилитаризованог статуса Косова требало би да буде изведено по угледу на одговарајући статус Аландских острва у Финској. Али, и демилитаризоване зоне успостављају се међународним, по правилу мировним, уговором – кад су трајне, а међудржавним споразумима о примирју, по правилу, дуж демаркационих линија – кад су привремене. Демилитаризовани статус Аландских острва утврђен је одлуком Друштва народа 1921, када су та острва припала Финској, мада већинско становништво на њима чине Швеђани. Аландска острва су пример територијалне аутономије на некомпактној територији (обухватају 292 острва, а са морским гребенима 6.550), која је испрекидана једном природном (Балтичким морем) чињеницом, а не административном поделом територије.
У председниковој Платформи се говори о „очувању целовитости државне територије и суверенитета“ Србије као о „дугорочном државном и националном циљу“, али се не каже да ли Косово и Метохија у целини чини јединствено бирачко тело Србије или такво тело чине само грађани ЗСО и у сеоским енклавама заједно с грађанима Србије без остатка Косова и Метохије. Ако је Косово и Метохија саставни део бирачког тела Србије, оно тада учествује у формирању и раду државних органа Србије. У коначном тексту платформе о томе би се нешто, бар на нивоу начела, морало рећи. Чак је никад усвојени Устав Косова, садржан у свеобухватном мировном решењу за Косово, предложен у Рамбујеу 1999. године (Привремени споразум о миру и самоуправи на Косову) садржао одредбу (члан IX) o „представљању“ Косова у државним органима Србије и ондашње СР Југославије (најмање 20 народних посланика у Народној скупштини, најмање један представник у Влади Србије и три судије у Врховном суду Србије), иако је отварао пут за легални излазак Косова из Србије.
Председникова Платформа разбила је фаму о томе да Србија не зна шта би с Косовом. Та платформа није ни нереална, ни превазиђена. Кад се добре констатације садржане у њој очисте од непотребних фраза и изанђалих политичких синтагми, а предлози одсечно, кратко и јасно, уз неопходну меру опрезности, преформулишу и избегну замке противречности, добиће се документ који онај ко има добре намере тешко да може олако игнорисати или ниподаштавати. Потребно је само да акт који све то садржи усвоји Народна скупштина у форми неког из номенклатуре неправних општих аката које доноси на предлог Владе. Такве акте не доноси председник Републике, а правне акте које доноси (члан 24. Закона о председнику Републике) може доносити само у границама надлежности одређене Уставом. Надлежности председника Републике не могу се проширивати законом (члан 112. Устава), још мање његовом вољом.

[/restrictedarea]