Zakon o restituciji

Piše prof. dr Jovan B. Dušanić

Samo pitanje restitucije je veoma složeno pitanje, kako sa pravnog i administrativnog, tako isto i sa finansijskog i moralnog stanovišta. Da li ćemo ispravljajući jednu, napraviti drugu nepravdu?

Pod restitucijom se podrazumeva povraćaj imovine (u naturalnom obliku ili u vidu novčanog obeštećenja) koja je u prošlosti bila oduzeta (agrarnom reformom i kolonizacijom, konfiskacijom i sekvestracijom, nacionalizacijom i eksproprijacijom) bez adekvatne naknade. Kada je Srbija u pitanju govori se o vraćanju imovine koja je od strane komunističkih vlasti bila oduzeta u periodu posle Drugog svetskog rata.

NATURALNA ILI ZAMENSKA RESTITUCIJA
Proces restitucije otpočeo je u Srbiji devedesetih godina HH veka bez celovite i unapred dobro osmišljene strategije vraćanja imovine. Pošlo se na neku vrstu fazne restitucije, odnosno išlo se na postepeno vraćanje imovine ograničene po vrsti ili broju subjekata. Prvo se devedesetih godina počelo sa vraćanjem imovine seljacima i sitnim zanatlijama, a zatim selima, zadrugama, te fizičkim licima – bivšim vlasnicima građevinskog zemljišta, da bi od 2006. godine to  bilo učinjeno crkvama i verskim zajednicama. Sve ovo je do sada vršeno na osnovu sedam važećih posebnih zakona koji su doneti u periodu od 1990. do 2006. godine.
Posle toga je odlučeno da se preduzmu mere kako bi se konačno izvršio povraćaj i ostale oduzete imovine i završio postupak restitucije. Bivšim vlasnicima, odnosno njihovim naslednicima, određen je rok u kojem su mogli da podnesu prijavu za vraćanje oduzete imovine i on je istekao 30.06.2006. godine. U predviđenom roku Direkcija za imovinu je dobila više od 100.000 prijava, od kojih je nekoliko hiljada iz inostranstva (najviše iz Mađarske, Nemačke i Austrije). Od svega što je prijavljeno najveći deo se odnosi na poljoprivredno, šumsko i građevinsko zemljište, a ostalo čine stanovi, poslovni prostor, fabričke hale, mlinovi…
Na bazi pristiglih prijava Poreska uprava je izvršila procenu imovine koja se potražuje i, prema toj proceni, najniža vrednost te imovine premašuje iznos od 100 milijardi, a najviša  225 milijardi evra. U isto vreme na računu Fonda za restituciju Vlade Srbije  (u koji se uplaćuje novac od privatizacije, i to po 5 odsto od prodaje preduzeća i 50 odsto prikupljene naplatom naknade za zamenu prava korišćenja zemljišta u svojinu) trenutno ima oko 100 miliona evra (38,8 miliona evra, 14,6 miliona dolara i 5,3 milijardi dinara), a što je manje od jednog hiljaditog dela iznosa imovine koja se potražuje.
Krajem prošle godine (29.12.2010) Vlada Srbije je usvojila Akcioni plan za brže sticanje statusa kandidata za članstvo u Evropskoj uniji (EU), prema kojem treba u prvoj polovini 2011. godine da bude usvojen Zakon o restituciji. To je neophodno učiniti pošto EU kroz postupak prijema u članstvo pitanje restitucije tretira kao sastavni deo ljudskih prava i prava na vlasništvo (garantovana i osnovnim Ugovorom iz Lisabona). Odlukom Saveta EU o principima, prioritetima i uslovima Evropskog partnerstva sa Srbijom od 18.02.2008. godine, u okviru političkih kriterijuma, predviđeno je i rešavanje pitanja oduzete imovine posle Drugog svetskog rata.
Država se još nije opredelila za model restitucije, a udruženja bivših vlasnika, odnosno njihovih naslednika, insistiraju da prioritet ima naturalna restitucija (vraća se oduzeta imovina) ako je to moguće izvršiti, a ukoliko to nije moguće išlo bi se na takozvanu „zamensku restituciju“ (nadoknada drugom odgovarajućom materijalnom imovinom), a novčana restitucija (naknada  po principu pune tržišne vrednosti) bi se na kraju isplaćivala samo u slučajevima kada nisu moguće ni naturalna, niti zamenska restitucija.

PROGRESIVNO UMANJIVANJE OBEŠTEĆENJA
Samo pitanje restitucije je veoma složeno pitanje, kako sa pravnog i administrativnog, tako isto i sa finansijskog i moralnog stanovišta. U Skupštini Srbije je neophodno doneti Zakon o restituciji koje svoje uporište ima u Ustavu (član 97, stav 1, tačka 7), kojim se propisuje da Republika Srbija uređuje i obezbeđuje svojinske i obligacione odnose i zaštitu svih oblika svojine. Pre toga, Direkcija za imovinu bi morala da verifikuje pravne osnove svih zahteva, te reši situacije u kojima više lica potražuje istu imovinu. U momentu donošenja Zakona trebalo bi se tačno znati ko i na koju imovinu ima pravo, te što preciznija procena vrednosti imovine koja će biti u postupku restitucije.
Zbog osetljivosti problematike Zakon o restituciji mora da bude pravičan prema svim podnosiocima zahteva, a sam proces krajnje transparentan. Imajući u vidu da se na bazi prvih procena potražuje imovina ogromne vrednosti, neophodno je da rešenja u Zakonu o restituciji budu usklađena sa realnim ekonomskim mogućnostima zemlje, te da rešavajući jedan ne napravimo još veći problem, odnosno da otklanjajući jednu ne načinimo još veće nepravde.
Već smo videli da je ogromna vrednost prijavljene imovine, te da se prema procenama Poreske uprave kroz restituciju potražuje imovina u vrednosti od 12 (po najniže procenjenoj vrednosti) do 25 (po najviše procenjenoj vrednosti) godišnjih budžeta Srbije. Imajući to u vidu, s jedne strane, te ekonomske mogućnosti srpske privrede koja se nalazi pred kolapsom, s druge strane, nije realno da se restitucija izvrši uz 100 odsto obeštećenje, a na čemu insistiraju udruženja bivših vlasnika, odnosno njihovih naslednika.
Uostalom na mnogo skromnije, a ne 100 odsto obeštećenje, odlučile su se i zemlje koje imaju neuporedivo moćnije ekonomske potencijale, te relativno manja potraživanja po osnovu restitucije. Tako na primer u SR Nemačkoj je 1994. godine (posle pripajanja Istočne Nemačke) usvojen Zakon o obeštećenju prema kojem se obeštećenje isplaćuje u celini i u novcu do iznosa od 10.000 nemačkih maraka, a za veće iznose se progresivno umanjuje za 30 do 95 odsto i Fond za obeštećenje (za čije obaveze garantuje Federacija) je ovlašćen da izdaje obveznice.
Mislim da bi i u Srbiji na sličan način trebalo da se traže rešenja problema restitucije. Pre usvajanja Zakona o restituciji morali bi imati precizniju procenu vrednosti imovine koja je predmet restitucije, te budžetske mogućnosti obeštećenja za oduzetu imovinu. Na bazi toga u Zakonu o restituciji putem obeštećenja trebalo bi predvideti neku minimalnu isplatu u 100 odsto iznosu u gotovom novcu (na primer, do 5.000 evra), a za veće iznose obeštećenje bi se progresivno umanjivalo i isplaćivalo kroz obveznice u dužem vremenskom periodu. Zakonom bi trebalo odrediti i maksimalan iznos obeštećenja (na primer, do 100.000 evra).

(NE)ZASLUŽENO STEČENA IMOVINA
Ali nisu ekonomski, odnosno finansijski razlozi jedini (mada su ključni) zbog kojih ne treba ići na restituciju uz 100 odsto obeštećenje, pogotovo kada se radi o pojedinačnim velikim vrednostima oduzete imovine. Da navedem samo jedan od njih. Najveći deo imovine koji je sada predmet restitucije oduzet je pre više od pola veka. Verovatno je najveći deo oduzete imovine od njihovih tadašnjih vlasnika bio zasluženo stečen. Međutim, može se pretpostaviti da se, možda, do jednog dela imovine (pogotovo, velike vrednosti) nije došlo na taj način. Međutim, pokretanje sada (posle toliko godina) rasprave i utvrđivanje koja je (a koja ne) od oduzete imovine zasluženo stečena, ne bi bilo mnogo smisleno i ne bi nas nigde odvelo.
Nažalost, imali smo dosta burnu prošlost koja nije pogodovala da pojedinci na miru, u dugom vremenskom periodu, zasluženo steknu velika imovinska bogatstva. Podsetimo se da je samo u prvoj polovini HH veka bilo nekoliko krupnih događaja koja su dovodila do velike (po pravilu, ne mnogo zaslužene) preraspodele vlasništva. U tom, relativno kratkom periodu, došlo je do promene kraljevske dinastije i značajne smene političke i ekonomske elite, Balkanskih ratova, Prvog svetskog rata, agrarne reforme i svetske ekonomske krize između dva rata, te Drugog svetskog rata, a taj period praćen je nestabilnom političkom situacijom, sa čestim smenama političke i ekonomske elite.
Uostalom, u poslednje dve decenije i u Srbiji su se pojavili ljudi sa ogromnom stečenom imovinom (kada je najveći deo građana Srbije znatno osiromašio – u vreme raspada zemlje, međunarodne ekonomske blokade, čudovišne hiperinflacije, NATO agresije, petooktobarskog prevrata, pljačkaške privatizacije, nedomaćinskog gazdovanja javnim preduzećima kao partijskim feudima, ogromne korupcije naročito preko javnih nabavki i javnih radova …) i teško bi mogli tvrditi da je sva ta imovina (fabrike, tržni centri, latifundije, akcije u bankama koje su u većinskom inostranom vlasništvu, vile, jahte …) zasluženo stečena. Mi to sada znamo, mnogo bolje nego što će to znati naši potomci kroz 60-70 godina (koliko je prošlo od oduzimanja imovine našim precima, a koja je sada predmet restitucije).