Почетна / Регион / Hoće li Dejtonska BiH postati Butmirska?

Hoće li Dejtonska BiH postati Butmirska?

Piše Ratko Marković

Isti spoljni činioci (SAD i EU) koji su pre 14 godina želeli da sačuvaju integralnu BiH danas butmirskom inicijativom, diraju u ustavni osinjak i na taj način oživljavaju stare i podstiču nove međunacionalne i međuentitetske animozitete

Za Dejtonski sporazum, potpisan u Parizu 14. decembra 1995. od strane predstavnika učesnika (strane) i šest svedoka, rečeno je da je

njegova najveća vrednost u tome što je „zaustavio rat“ u Bosni i Hercegovini. Po prestanku rata, pokazala se još jedna njegova vrednost – on je sačuvao Bosnu i Hercegovinu u granicama u kojima je bila kao federalna jedinica jugoslovenske federacije pre njenog rastavljanja na sastavne delove. Bio je to zahtev Badenterove komisije, koja je konstatovala da je došlo do disolucije (raspadanja) Jugoslavije na šest država duž međurepubličkih granica. Sprovođenje tog zahteva bilo je posebno otežano u Bosni i Hercegovini, jer su u njoj od šest konstitutivnih naroda, koliko ih je bilo u Jugoslaviji, živela tri, pri čemu nijedan od njih nije činio apsolutnu većinu njenog stanovništva.

PREDNOSTI I NEDOSTACI DEJTONA

Za opstanak takve Bosne i Hercegovine trebalo je pronaći spasonosno rešenje, koje se nije moglo pronaći za Jugoslaviju, zbog čega se ona i raspala. Njegovo pronalaženje otežavala je još okolnost što su dva od tri konstitutivna naroda u Bosni i Hercegovini već oformili svoje države koje su se graničile s Bosnom i Hercegovinom. Uz to su, u toku međuetničkog rata u Bosni i Hercegovini, proglašene dve države – Republika Srpska, kao samostalna država srpskog naroda (Ustavom od 28. februara 1992) i Federacija Bosne i Hercegovine kao država u kojoj su konstitutivni narodi Bošnjaci i Hrvati (stvorena najpre Vašingtonskim sporazumom od 18. marta 1994, a potom potvrđena Ustavom od 30. marta 1994). Federacija se sastoji od deset federalnih jedinica (kantona – županija). Te dve države izraz su ostvarenog prava na samoopredeljenje tri konstitutivna naroda koji su živeli na teritoriji Bosne i Hercegovine.

Dejtonski ustav (tako se zove jer je sastavni deo Dejtonskog sporazuma) je, pošavši od toga da je konstitutivnost tri naroda i dve države koje su tokom rata stvorene u Bosni i Hercegovini tekovina u koju se ne sme dirati, uspostavio institucionalni okvir za objedinjavanje tih država u jednu uniju koja bi bila nagradnja nad njihovim zajedničkim interesima izraženim u nadležnosti njenih institucija. Institucije te unije obrazovale bi se i odlučivale o pitanjima iz svoje nadležnosti doslednim poštovanjem konstitutivnosti tri naroda, koja se izražava i preko dve države stvorene u ratu, koje je ustav preimenovao u entitete. U toj uniji konstitutivnost tri naroda ne može biti negirana prostim preglasavanjem (preglasavanje je, uostalom, bilo i razlog rata) jednog od njih. Glas svakog naroda ima jednaku vrednost. Da ta unija ne bi zbog ovakvog načela bila blokirana u radu, nadležnosti njenih institucija moraju biti svedene na stvarno zajedničke interese, jer se samo tako može postići jednoglasnost tri naroda u odlučivanju u njima. Izlaženje iz okvira zajedničkih interesa, neizbežno bi za sobom proizvelo nemogućnost jednoglasnosti i time blokadu institucija. Zbog toga je od neobične važnosta bilo pogoditi meru zajedničkih interesa. Izvan zajedničkih interesa tri naroda bi ostvarivala svoju konstitutivnost i time samoopredeljenje u državama koje su stvorene kao izraz tog njihovog prava, a koje ustav naziva entitetima. Ovo je jedini snošljiv modus vivendi tri različita naroda u jednoj državi, koju ustav naziva jednostavno „Bosna i Hercegovina“ i samo tako je moguć njihov dalji opstanak u njoj. Vrednost Dejtonskog ustava je, dakle, u tome što je za duboko podeljene narode pronašao formulu njihovog suživota, koja je sasvim jednostavna: spojiti ih u onome što ih spaja, rastaviti ih u onome što ih deli. Rat je pokazao da postoji više onog što ih deli nego onog što ih spaja. Bosna i Hercegovina koja bi tri naroda i njihova dva entiteta stegla čvršćim državnim obručem bila bi neprirodna, veštačka tvorevina koja bi se održavala u životu samo silom. Čim bi sila popustila, ta tvorevina bi se raspala na veštački uokvirene celine kao kula od karata.

Ovim nipošto ne uzimamo u zaštitu niti veličamo Dejtonski ustav. Kao pravni akt, on zaslužuje oštru kritiku. Iza njega ne stoji narod Bosne i Hercegovine. On nije delo njegove ustavotvorne vlasti, nego jedne međunarodne konferencije, u stvari, eksperata i pomoćnika američkog državnog sekretara. Stoga je njegova legitimnost ravna nuli. Ništa manje nije bizarno ni mesto gde je on nastao stranoj državi, u američkoj vojnoj bazi gde je učesnicima konferencije ograničena sloboda kretanja i gde su, sa svih strana okruženi oružjem i uniformom, izloženi žestokom psihološkom pritisku. To nije ni dobar ustav, jer je pun neprirodnih konstrukcija, praznina i nejasnih mesta, u njemu se mešaju prelazne odredbe s opštim odredbama. Njegove odredbe su sistematizovane prema anglosaksonskom modelu pravnih akata, a formulisane su rogobatnom anglosaksonskom dikcijom koja je tuđa evropsko-kontinentalnim pravnicima. Ipak, i takav, taj ustav je ostvario cilj koji je odgovarao rasporedu političkih snaga – Bosna i Hercegovina je sačuvana cela.

NOVI USTAVNI KONCEPT

Od potpisivanja Dejtonskog sporazuma prošlo je 14 godina. Isti spoljni činioci (Amerika i Evropska unija) koji su pre 14 godina želeli da sačuvaju integralnu Bosnu i Hercegovinu danas

Dejtonski ustav, kao pravni akt, zaslužuje oštru kritiku, jer iza njega ne stoji narod BiH. On nije delo njegove ustavotvorne vlasti, nego jedne međunarodne konferencije, eksperata i pomoćnika američkog državnog sekretara. Stoga je njegova legitimnost ravna nuli

bi da od nje naprave „funkcionalnu državu za potrebe evroatlantskih integracija“. Kako to uvek biva s malim narodima, ni narode Bosne i Hercegovine niko ne pita da li oni imaju isti cilj i ako ga imaju kako zamišljaju da ga ostvare. Oni koji to žele stigli su sa gotovim predlozima ustavnih amandmana za izmenu Dejtonskog ustava. Po već uhodanom obrascu, predstavnike naroda u Bosni i Hercegovini upoznaće sa tim predlozima opet u vojnoj bazi, samo sada u zemlji, u Butmiru. Predlog je, međutim, takav da znači ne izmenu Dejtonskog ustava nego zamenu Dejtonskog ustava drugačijim, po vojnoj bazi nazvanom, Butmirskim ustavom. Reč je o dva potpuno različita ustavna koncepta Bosne i Hercegovine.

Dok je po Dejtonskom ustavu Bosna i Hercegovina unija dva entiteta i tri naroda, po predloženim amandmanima ona treba da postane decentralizovana unitarna država. Dve su poluge da se novi koncept ostvari: proširivanje nadležnosti središnje države radi upotpunjavanja njene državnosti i izmena načina izbora, sastava i načina odlučivanja institucija Bosne i Hercegovine, tako da one postanu institucije središnje države, a ne da budu zajedničke institucije entiteta i naroda koji u njima žive.

U amandmanima je nadležnost središnje države određena listom nadležnosti, tj. popisom poslova koji su u njenoj nadležnosti (tzv. enumeracija nadležnosti). Ta lista je sada proširena onim poslovima koje je Visoki predstavnik u BiH preneo na osnovu Bonskih ovlašćenja s entiteta na BiH, premda je Dejtonski ustav utvrdio da je prenošenje nadležnosti s entiteta na BiH moguće isključivo uz saglasnost entiteta. Tako su se na toj listi našli poslovi ključni za državnost, na primer, odbrana, obaveštajni poslovi i spoljna bezbednost ili uspostavljanje i funkcionisanje jedinstvenog sistema indirektnog oporezivanja i sl. Uvodi se kategorija podeljenih nadležnosti u čitavim područjima društvenih odnosa (oporezivanje, izborni proces, pravosuđe, poljoprivreda, nauka i tehnologija, životna sredina, lokalna samouprava), s tim što nisu navedena merila za podelu nadležnosti. Tako je, pored isključivih nadležnosti BiH, fond njenih nadležnosti proširen novom ustavnom kategorijom podeljenih nadležnosti (između BiH i entiteta). Nadležnost entiteta je određena negativno – to su svi oni državni poslovi i ovlašćenja koji ustavom nisu izričito dodeljeni institucijama BiH (tzv. generalna klauzula). Entiteti mogu saglasnom voljom preneti poslove iz svoje nadležnosti na BiH i to su tada dodatne nadležnosti BiH. Međutim, suprotno zdravoj pameti, entiteti te nadležnosti mogu povratiti samo „uz jednoglasan pristanak BiH i oba entiteta“. Tako, dobrovoljna delegacija nadležnosti može za entitete značiti bespovratno gubljenje nadležnosti. Nadležnosti BiH su još proširene poslovima koji se tiču odnosa s međunarodnim organizacijama. Na taj način su butmirskim amandmanima nadležnosti BiH ojačane na četiri načina: proširivanjem liste isključivih nadležnosti, uvođenjem kategorije podeljenih nadležnosti, mogućnošću da dodatne nadležnosti postanu trajne nadležnosti i poslovima vezanim za odnose s međunarodnim organizacijama.

PROMENA KARAKTERA INSTITUCIJA

Promena karaktera institucija BiH je drugi izraz novog ustavnog koncepta središnje države. Reč je o institucijama zakonodavne (Parlamentarna skupština) i izvršne vlasti (Predsedništvo i Savet ministara). Funkciju nekadašnje Parlamentarne skupštine preuzima Predstavnički dom, koji je nominalno jedan od dva njena doma (prvi ili donji dom). Dom naroda (drugi ili gornji dom) je do te mere marginalizovan, da je Parlamentarna skupština oličena u Predstavničkom domu. Po amandmanima, zakonodavnu vlast ima samo Predstavnički dom, dok se po Dejtonskom ustavu zakoni donose saglasnošću oba doma (tzv. dvodomno odlučivanje). Broj članova Predstavničkog doma porastao je sa 42 po Dejtonskom ustavu na 87, ali njih ne bi birali birači s teritorije entiteta (prema Dejtonskom ustavu dve trećine članova bira Federacija Bosne i Hercegovine, a jednu trećinu Republika Srpska), nego Birači u BiH „na osnovu opšteg i jednakog biračkog prava neposrednim i tajnim glasanjem, na način predviđen zakonom BiH“, što znači da ih bira biračko telo BiH u celini, a ne biračko telo u entitetima. Ovo je moćno sredstvo jačanja državnosti središnje države na račun državnosti entiteta. Isti cilj ima rešenje po kojem se u Predstavničkom domu odlučuje „većinom glasova onih koji su prisutni i koji glasaju“, s tim što se poseban način odlučivanja predviđa ako „većina ne uključuje jednu trećinu glasova članova s teritorije svakog entiteta“.

Dom naroda je sasvim drukčije telo od istoimenog tela po Dejtonskom ustavu. To telo ne bi bilo autonomno, nego sadržano u Predstavničkom domu. Njegove članove birao bi Predstavnički dom iz reda svojih članova koji i posle izbora zadržavaju svoje mesto u Predstavničkom domu. Ovo je sasvim besmisleno rešenje. Čemu uopšte dvodomnost, kad jedan dom bira drugi i to iz reda svojih članova koji potom zadržavaju članstvo u domu iz koga su izabrani. To znači da je isto lice član oba doma. U ustavima država sa dvodomnim parlamentom postoji izričita zabrana da se tako nešto dogodi. To što je broj članova Doma naroda povećan sa 15 na 21 ne znači ništa, jer je suština prigovora ostala ista. Ti članovi se biraju po načelu jednakog predstavljanja sva tri naroda, kao po Dejtonskom ustavu, po kojem se njihov izbor vršio po entitetima. Ovakav položaj Doma naroda podseća na položaj Veća naroda po Ustavnom zakonu FNRJ od 1953, koje je tada bilo ad hoc veće u okviru Saveznog veća, ali je zato postojao drugi dom, oličen u Veću proizvođača. I umesto da bude ravnopravni dom s Predstavničkim domom. Dom naroda je sveden na „zvono za uzbunu“ (ring-bell), kako se naziva mehanizam za zaštitu nacionalnih prava nacionalnih zajednica iz belgijskog ustava (čl. 54). Njegova osnovna nadležnost je da „razmatra da li je zakon koji je usvojio Predstavnički dom štetan po vitalni nacionalni interes“. Naime, svi zakoni usvojeni u Predstavničkom domu šalju se „na razmatranje“ Domu naroda i smatraju se konačno usvojenim po isteku 15 dana od dana prijema u taj dom (nema, dakle, odlučivanja glasanjem), osim ako u tom roku većina članova bilo kog konstitutivnog naroda u Domu naroda ne glasa da je taj zakon štetan po „vitalni nacionalni interes“. Ukoliko arbitraža zajedničke komisije u okviru Doma naroda ne uspe da ovakav prigovor otkloni, Ustavni sud će doneti konačnu odluku o tome da li je zakon usvojeni u Predstavničkom domu ugrozio vitalni nacionalni interes ili nije. Amandan ne kaže šta biva kad Ustavni sud odluči da je vitalni nacionalni interes ugrožen. Dejstvo te odluke može ići samo u tom pravcu da sporni zakon ne može biti objavljen, pa time ni stupiti na snagu. Drugačije bi čitav postupak bio uzaludan. No, u Ustavnom sudu svaki entitet može biti preglasan, ukoliko uz glasove sudija izabranih u entitetu drugi entitet pridobije glasove tri člana stranaca. Dom naroda ima još jednu nadležnost – da utvrđuje listu kandidata za članove Predstavništva koju potom potvrđuje Predstavnički dom.

Amandmanima se menja karakter i organa izvršne vlasti, Predsedništva i Saveta ministara. Po Dejtonskom ustavu, Predsedništvo je kolektivni šef države koji se sastoji od tri člana, neposredno izabranih na teritoriji entiteta (Bošnjak i Hrvat na teritoriji Federacije Bosne i Hercegovine, Srbin na teritoriji Republike Srpske). Po amandmanima, Predsedništvo je pre inokosni nego kolektivni organ. Jedine dve nadležnosti koje vrši kao kolegijum jednakih su: kad vrši vrhovnu komandu i kontrolu nad oružanim snagama i kad imenuje članove Upravnog odbora Centralne banke BiH.

BAGATELISANJE VOLJE NARODA

Umesto predsedavajućeg, ono dobija predsednika, koji obavlja poslove iz nadležnosti Predsedništva karakteristične za šefa države u parlamentarnom sistemu. Promenjen je i način izbora. Kandidati za članove Predsedništva mogu biti samo članovi Predstavničkog doma koji nisu izabrani u Dom naroda. Svaki od tri kluba konstitutivnih naroda u Domu naroda utvrđuje većinom svojih glasova po jednog kandidata od kojih Dom naroda sastavlja listu utvrđenih kandidata i dostavlja je Predstavničkom domu na potvrđivanje. Ova lista mora sadržati najmanje jednog kandidata iz svakog entiteta. Nju treba da potvrdi Predstavnički dom, a po potvrđivanju članovi Predsedništva biraju predsednika rotacijom ili na drugi način u skladu sa zakonom koji donosi Predstavnički dom. U amandmanima je izostala mogućnost da član Predsedništva koji je ostao u manjini proglasi da je odluka usvojena u Predsedništvu štetna po vitalni interes entiteta na čijoj je teritoriji izabran. Ukoliko bi tu izjavu potvrdio dvotrećinskom većinom svojih članova parlament entiteta, osporena odluka Predsedništva ne može stupiti na snagu. I time se htelo istaći da je u novoj ustavnoj koncepcije Bosne i Hercegovine središnja vlast iznad vlasti entiteta, što znači da otpada svaka mogućnost da slabija vlast anulira akte jače vlasti.

Ne manju transformaciju doživeo je i Savet ministara, koji je od neupadljive institucije, kojoj Dejtonski ustav nije čak posvetio ni poseban član, postao, po amandmanima nosilac izvršne vlasti, kojem se posvećuje veći broj odredaba nego Predsedništvu. To je posledica širenja nadležnosti BiH. Po funkcijama i načinu obrazovanja, Savet ministara je vlada iz parlamentarnog sistema. Čine ga premijer i ministri, od kojih su pet navedeni prema resoru, ali ih može biti i više, „po potrebi“, s tim što ministarstva i njihov delokrug utvrđuju zakonom BiH. Najviše dve trećine svih ministara mogu biti imenovani sa teritorije Federacije Bosne i Hercegovine. Primenjeni obrazac parlamentarne vlade u ovom slučaju konkretno znači: kandidata za premijera imenuje predsednik Predsedništva „posle konsultacije s političkim strankama zastupljenim u Predstavničkom domu“, a bira ga Predstavnički dom; premijer posle izbora podnosi Predstavničkom domu listu kandidata za ministre koju potvrđuje Predstavnički dom; Predstavnički dom može izglasati nepoverenje Savetu ministara koji je tada dužan da podnese ostavku, ali je odlazeći premijer zajedno sa Savetom ministara dužan da obavlja svoje funkcije do potvrde novog Saveta ministara.

Od obrasca parlamentarne vlade odstupa se utoliko što Savet ministara ne može raspustiti Parlamentarnu skupštinu. To pravo ima jedan skupštinski dom – Predstavnički dom većinom glasova svojih članova. Sve ovo pokazuje da je koncentracija vlasti u amandmanskoj Bosni i Hercegovini kod Predstavničkog doma, koji je pramajka institucija BiH. Taj dom bi trebalo da postane garant unitarizovane BiH.

Šta reći na ovako radikalno drukčiju koncepciju Bosne i Hercegovine obmotanu benignom formom ustavnih amandmana? Time su Amerika i Evropska unija dirnule u ustavni osinjak i samo oživele stare i podstakle nove međunacionalne i međuentitetske animozitete u Bosni i Hercegovini. Razlozi zbog kojih je Dejtonski ustav onakav kakav je još uvek nisu prestali da postoje i zbog toga je opasno i suludo taj ustav iz osnova menjati. I dalje je primaran zahtev održavanje tri naroda i dva entiteta na okupu i time opstanak Bosne i Hercegovine. Silovati nekim drukčijim ustavom koji pišu stranci narode u Bosni radi stvaranja „funkcionalne države za potrebe evroatlantskih integracija“ prečica je za rasturanje Bosne i Hercegovine.

Sve što se dogodilo pre Dejtona rečito govori kuda takvo bagatelisanje volje naroda vodi. A što se ustava tiče, nauka koja ga proučava odavno je spoznala istinu po kojoj se sva mudrost dobrog ustava sastoji u tome što se prilagođava ljudima i zbilji zemlje za koju se piše. Ako ti ljudi i ta zbilja treba da se prilagođavaju ustavu, onda do đavola s takvim ustavom, njega treba smesta baciti u koš.

Оставите одговор

Ваша адреса е-поште неће бити објављена. Неопходна поља су означена *